完善机制 优化供给 不断满足人民多层次养老需求
——2020年统战大调研报告
完善机制 优化供给
不断满足人民多层次养老需求
九三学社江西省委员会
2020年12月
中共十九届五中全会强调，推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，发展普惠型养老服务和互助性养老，支持家庭承担养老功能，培育养老新业态，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，健全养老服务综合监管制度。
省委省政府十分重视养老服务体系建设。《江西省养老服务体系建设发展三年行动计划（2019-2021年）》（以下简称《三年行动计划》）提出，充分发挥政府主导作用和社会力量主体作用，全面构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，努力打造具有江西特色的全国康养高地。
有研究认为，中国社会养老需求总体呈现9541状况，即90%为居家养老、5%为社区养老、4%为机构养老、1%为高端养老。我省《三年行动计划》在目标方向上符合十九届五中全会精神，但需结合“十四五”规划进一步推动养老事业与养老产业协调发展，不断满足人民多层次养老需求，积极应对人口老龄化。
为了解我省养老服务体系建设现状、成功做法及困难不足，我们组成调研组深入南昌、新余、宜春和萍乡等地进行广泛调研。现将情况汇报如下。
一、我省养老服务体系建设取得成效和成功做法
《三年行动计划》实施一年来，全省新增养老机构143家，总数达1976家；新增有效床位供给3.7万张，累计达16.3万张，其中社会力量运营床位达到6.8万张，占比41.7%；新建或改造护理型床位3万张，累计达6.54万张；新增城镇居家和社区养老服务设施1123个，累计达1923个；95个县建成或在建县级福利院，82个县3300多人实现特困失能人员集中照护；新增社区嵌入式养老院285个，完成三年目标的23.8%。
南昌市于2019年12月颁布《南昌市居家养老服务条例》，将居家养老服务工作落实情况纳入政府绩效考核范围。2020年，市级财政共安排5700万用于养老服务工作，其中2900万元用于政府购买居家养老服务，2000万用于开展助餐服务，800万用于支持养老服务机构建设运营补助。2019～2020年，共安排市级福彩公益金5850万支持养老服务体系建设。
新余市统筹推进养老事业和产业发展，先后出台《新余市政府关于加快发展养老服务业的意见》《新余市政府办关于在全市城市社区推行居家和社区养老服务工作的实施意见》等一系列政策措施，逐步构筑“居家社区机构相协调、医养康养相结合”多层次的城乡养老服务体系，探索公建民营、民办公助、PPP合作、购买服务等多种运营方式。目前新余市共有各类养老机构73所，其中公办养老机构33所，民办养老机构40家。养老机构床位数7208张，入住老人3385人，工作人员735人。
宜春市按照“兜底线、织密网、建机制”的要求，积极完善养老服务体系，提升养老服务质量、健全养老服务机制。截至目前，全市共有养老服务机构242家，其中：敬老院182家、福利院10家、民办养老机构50家，共有床位3.76万张，其中护理性床位1.13万张。全市居家养老服务中心总数270个（含嵌入式护理院）。
萍乡市坚持政府主导、社会参与、资源共享，不断创新、融合、提升，被列入国家第四批居家和社区养老服务改革试点城市。截至2019年12月，全市共有养老机构81所，其中公办养老机构55所，床位数6047张（其中综合福利院3所，床位数340张，农村敬老院52所，床位数5707张），民办养老机构26所，床位数6174张；全市养老服务从业人员568人。
二、存在的主要问题
尽管我省养老服务体系建设取得较好成效，但还存在不少短板，尤其是机制不够健全、供给不够优化两方面突出问题。
第一方面，机制问题。
（一）政策落实机制不完善
不少养老机构负责人反映，近年来，国家及省市出台了很多支持养老产业发展、提升养老服务水平的政策文件，但是这些政策文件大多处于原则性规定层面，与之匹配的操作性政策、工作机制不尽完善，致使不少好政策看得到摸不着。
例如，经民政部门认定的非营利性养老机构，可采取划拨方式供地。调研发现，不仅无法划拨用地，而且以转让方式供地也难以落实。床位运营补贴政策也迟迟不得落地。
互相设置前置审批导致养老机构申办程序复杂。尽管民政部门实行了备案制，但养老机构还要面临城乡规划建设、自然资源、环保特别是应急管理等部门的前置审批，有的是互相设置前提条件和门槛。
《江西省新建住宅小区配建社区居家养老服务设施和社区管理服务设施建设、移交与管理办法》规定“新建居住小区新建住宅和老城区连片改造居民区、棚户区项目应分别按照每百户不少于20平方米和15平方米建筑面积配建社区居家养老服务设施，且单处用房面积不得少于150平方米”的要求落实不力，给居家养老带来障碍。
普遍反映，社会力量举办的养老机构很难获得金融部门信贷支持。
（二）市场运作机制不健全
一些地方未有效实现市场化运作，民办养老服务机构发展缓慢。民办养老机构相对较少，其他类型的养老机构多为政府投资设立，产权不清晰，缺乏明确的权利义务主体。原因有以下四个方面：
一是养老服务业尚在起步阶段，缺乏良性市场竞争机制和有效盈利模式，部分养老机构生存困难。
二是养老服务业行业中，市场化运营需要的法规、行业标准等缺乏专业性指导，且政策制订过程中缺乏主体互动。
三是政府大部分优惠政策面对的是非营利机构，所以现在无论是办机构还是服务业，大部分选择申办民办非营利机构，但是民办非营利机构无法抵押贷款、连锁经营。
四是行业组织不够健全，难以做到行业自律。
（三）障碍破除机制不通畅
医养结合是创新养老服务的重要抓手。截至今年6月底，全省医养两证齐全的医养结合机构有105家，其中养老机构开办医疗机构69家，医疗机构开办养老机构36家，但是医养结合最后一公里并未完全打通，互联网医疗障碍也未打通。
一方面是入驻养老机构老人有迫切医疗需求。自理型老人双人间月均2000元即可，若处于半失能或老年痴呆阶段，月均消费将超5000元，亟需全面普及长期护理险，以减轻老人和普通家庭经济负担。
另一方面由于医保管理机构对于医养结合养老机构尚未形成完整合理的管理办法和支付方式，导致老年人顾虑重重，不敢进入养老机构接受服务。以某县某养老机构为例，2019年开展医养结合服务并纳入医保统筹报销范围，每年仅被给予5万元医保额度。
（四）督查监管机制不给力
一是对“养老会员制”机构监管不力。2018年以来，南昌老庆祥阳光社区、天地自然养老山庄、中华情养老公寓相继出事，给我省养老事业带来严重的负面影响。对于投资养老地产会员产品的公众而言，存在服务兑现前产品方资金链断裂导致未来服务无法兑现的风险，一些不法分子利用养老地产骗取资金后跑路，使得“养老会员制”越来越多的滑入诈骗、非法集资泥潭，暴露出养老行业监管机制缺陷和监管行为失位。
二是对公办养老机构示范性塑造不力。公办养老机构不仅要通过一流服务和管理，为民办机构树立标杆，还要解决养老服务市场供给“失灵”问题，向社会提供民办机构不愿提供的服务，在服务供需对接上发挥引领示范作用。但在现阶段，公办机构没有与民办机构形成合理分工，没有找到合理定位，与民办机构形成同质化竞争。
三是对政府资金投入效益监管不力。政府投入养老服务业的资金，尚未形成有效的资金绩效考评机制，重投入、轻效益的现象较为突出。
第二方面，供给问题。
（一）社区居家养老配套服务设施供给不足
中国老年人90％以上选择居家养老，这既是我国传统以家庭生活方式为主的观念所致，也是中国人口庞大的国情所致。城市老旧社区养老服务设施配套建设数量严重不足，新建小区养老服务设施不仅数量不足且移交流程仍未理顺。少量存量养老服务设施因土地规划、未办理不动产登记等手续问题，难以通过消防验收。
（二）社区机构养老个性化服务供给不足
社区养老服务机构普惠型床位多、护理型床位少，床位闲置和短缺状况并存，社会力量运营参与度偏低。
（三）失能失智老年人护理型养老供给不足
长期以来，受体制机制、政策障碍等因素影响，医疗机构和养老机构互相独立、自成系统由来已久，导致养老院不方便就医，医院又不能养老，老年人一旦患病就不得不往返于家庭、医院和普通养老机构之间。近年来，推动医养结合型养老机构发展，但进展缓慢。目前，全省医养结合型养老机构仅105家，专业护理床位约2万个，这对于全省失能失智老人140余万人而言，简直是杯水车薪。
（四）养老服务业所需护理人才供给不足
养老服务机构从业人员工资待遇低，招不进、留不住，有的养老机构人员流失率达到60%。目前专业护理人员严重缺乏且服务技能不足，从业人员多是四五十岁的进城务工人员，基本上是没有经过专业培训的准老人，专业化服务水平不高，大多只能进行日常性的生活照料，很难为老人提供全方位、高质量服务。随着“医养结合”养老产业发展，这些护理人员远远不能满足医养结合专业技能要求。
此外，养老领域人才数量缺乏，高学历人才稀少，现阶段年轻人服务老年人意愿较低，难以满足社会需求。
三、工作建议
第一方面，完善措施，狠抓落实，加强督查。
1.认真梳理我省支持养老服务业发展的相关政策，对政策存在的部门相互制约的现象给予纠正，对优惠政策相关部门落实不力的问题进行督查，推动好政策落地生效。
2.完善工作举措，理顺公建民营养老机构有关自然资源、住建（规划）、民政和国资等部门的设计、改造、配建、移交流程，在验收环节同步移交到民政部门，由民政通过公开招投标方式交由中标的社会力量运营。鼓励商业银行探索向产权明晰的民办养老机构发放资产（设施）抵押贷款和应收账款质押贷款。探索允许营利性养老机构以有偿取得的土地、设施等进行抵押融资。支持商业保险机构举办养老服务机构或参与养老服务机构建设和运营。
3.市场监管局标准化部门，根据民政部今年八月修订通过的新版《养老机构管理办法》，制定行业标准化实施规范。 在养老服务机构建立全新智慧养老服务平台、监管平台和呼叫平台过程中，为老年人提供服务全流程中，强化标准化规范化建设理念。
4.调整制约医养结合工作推进的关键政策。财政、卫生健康、市场监管、社保、医保等有关部门共同制定医养结合行业标准，明确医养机构提供医疗的服务标准和收费标准，避免过度医疗。将符合条件的医养结合机构中的医疗机构纳入医保统筹报销范围。将老年医保个人账户扩展至预防、健康教育、健康促进、失能护理等方面。对入住医养结合老年护理机构的困难家庭失能老人，在现行医保报销基础上，可设定一定医疗保险基金报销比例。政府建立差异化、阶梯式的补贴体系，并适当提高补助标准。积极推进长期护理保险，设定具体承担的项目及保险基金。在长护险未全面推开前，针对医养结合养老服务床位，在医保基金结余区域，财政给予支持。这样既有利减轻老年人的压力，同时通过内部支付优化（养老机构支出远低于医院支出），又能提高医保基金的使用效率。建立更加科学的医保监管体系，利用信息化手段、大数据技术严厉打击套取医保资金的行为。
5.由政府牵头为养老机构购买养老院综合责任保险和养老床位责任险，对残疾或身故责任、医疗责任、残疾用具责任、身体骨折责任、住院津贴、施救费用等划分具体保障类别，并设定具体事故保险限额，制定保险责任标准，做到养老机构责任保险全覆盖。
6.严格执行国务院办公厅《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》和民政部《关于进一步做好养老服务领域防范和处置非法集资有关工作的通知》精神，对全省会员制养老机构开展一次全面检查，严格防范以养老服务领域“会员卡”、“预付费”、“投资养老公寓”等名义可能涉嫌非法集资行为，及时发布风险提示，加强金融知识普及。依法严厉查处养老机构在收取保证金、办理会员卡和发行金融产品等活动中的违法违规行为。
7.借鉴北京经验做法，制定《江西省养老机构监管办法》，明确监管主体和监管职责，实行养老服务管理部门信息共享。
第二方面，依法推进，补齐短板，优化供给。
1.持续深入推进居家养老服务中心建设全覆盖，补齐短板，完善设施。严格落实《江西省新建住宅小区配建社区居家养老服务设施和社区管理服务设施建设、移交与管理办法》基本要求，对未按要求配建养老服务设施、不能同步交付使用的新建住宅小区不予竣工验收。同时结合老旧小区改造，适当弥补养老服务设施配套短板。
2.鼓励各地组织自然资源、住建（规划）、民政、应急管理部门、审计、机关事务管理局和国资等部门联合踏勘，选取闲置办公场所改造成社区嵌入式养老服务机构。鼓励社区医院拓展服务功能，为居家养老的失能老人提供医疗和护理服务。
3.结合国家卫生健康委等部门《关于深入推进医养结合发展的若干意见》文件精神，尽快出台我省实施方案，建立长效机制，推动医疗卫生机构主动对接养老机构或自建医养结合养老机构。明确公立医院代表国资参与投资兴办医养结合养老机构的身份定位，明确医养结合多种合作形式（如签约合作、服务外包、委托经营）的权责利界线，让医养结合有法可依、有例可遵、规模发展。加快出台支持社会资本开办医养结合型护理机构的优惠政策，鼓励民办养老机构与医疗机构联姻，共同发展医养结合护理机构。
4.将省属行政事业单位的疗养院划为国资委管理转为养老服务机构，有效整合养老硬件设施资源，为辖区内老年群体服务。
5.加强养老服务产业市场开发，问需于老，满足老年人个性化需求，确保产品和服务与需求相适应、匹配和能接受，增加多样化、个性化的老年产品和服务，提升产品公信力。
6.鼓励引导我省医疗卫生类高等院校、中等职业学校、高职、技校开设老年医学、康复、护理、营养、心理等相关专业，强化学科建设，培养更多的养老护理专业技术人才。尤其是要强化医养结合人才培养，将医养结合人才能力提升项目纳入继续医学教育推广项目计划，不断完善并扩大老年医疗护理员培养与医养结合服务培训。
7.落实有关养老服务业培训补贴政策，适度提高补贴标准，大力开展养老服务人员培训，提升养老从业人员就业能力。
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