读书笔记《体国经野之道》：国家治理与政区划分

今天的读书笔记是复旦大学教授周振鹤的《体国经野之道》。这本书首版于1990年的香港，2009年在大陆出版，2019年再版。周教授从地理、气候、政治、军事等诸多方面对历代行政区划以及行政层级的形成和变迁做了细致的分析，帮助我们认识今天省、市、县的行政体制。周教授通过这本书阐释中国两千五百年中行政区划变迁的基本规律，探索历代之管理变迁，经营国家，治理万方的基础逻辑都在其中。阅读本书对于理解国家结构、现代管理以及身边的一切都有一定的帮助。

1 从分土而治到分民而至

周天子分封天下，诸侯因亲疏疏远互相攻击，王朝灭亡。秦以前出现了数百年之久的小范围郡县制。秦始皇在李斯的主导下，废除封建制，全面推行郡县制，建立三十六郡。秦始皇不封邑，谨慎封侯，造成许多不满。

国家的职能之一就是按地区划分它的国民。行政区划的实质就是分民而不分土。

始皇之后两年余年的行政区划，都站在始皇的肩膀上探讨着，封建制还是郡县制。这些尝试可以被视为改良，都在始皇划定的三十六郡的基础上发展和变化，却从未超越始皇的框架中。

封建意为封邦建国之意。封建与分封的区别在于，是否封土封国。事实上，秦朝亦有分封爵位、名号，但绝无封土。封建来自feudalism，实际适用于欧洲社会，中国社会自秦始，除汉晋特例外，完全是中央集权形式的社会，并非“封建”状态。

2 郡县制的封建变形

2.1 汉代“封建”变形

项羽自立为王后，分封十八人为诸侯王，恢复封建制，以餍众望。受封者利害冲突大，酿成楚汉之争。

刘邦因功臣手握重兵，不得以封建手段换取臣下效忠，包括七个异姓诸侯，随后开始翦除异姓诸侯王，最终共分封九个同姓王国。汉代只有一层分封，没有回到周的层层分封，同时实行郡县制。

分封有一定程度的拱卫作用，但时间久了，互相疏远、攻击，意欲自立。文帝接受贾谊建议，“众建诸侯少其力”，将分封大国分为几个效果，削弱其实力。

景帝通过“削藩”，夺取王国所属支郡，进一步缩小各王国疆域，引发吴楚七国之乱，但因王国势单力薄，很快平定。景帝乘胜收回支郡，郡与国形成并列关系，成为汉代第一级行政区划，封建制名存实亡。形成如下结构：

汉武帝采用“推恩法”进一步蚕食诸侯国领域——诸侯王可以封子弟为王子侯，但所建国必须归王国周围郡所有。诸侯向下分封越多，自身领域越小。

2.2晋朝的封建失误

在封建制中，一般只有王兄弟和王子可以受封。由于司马炎代魏实际上是在司马懿司马昭两辈人中完成的。因此分封时，他不得不分封了许多叔祖、祖父、叔伯父。

然而，对于中央有真正拱卫作用的分封，很大程度仰赖于受封者与皇帝的亲疏远近，祖辈父辈恐怕难买孙辈小皇帝的账。因此，司马炎甚至任用宗王作为重要州的都督，并允许他们拥有自己的军队，作为一种安抚措施。这就更加坐大了这些不好掌控的宗王的实力。遑论这些叔祖父辈的后人，三代旁系，几乎与陌生人无异，何谈拱卫。这样的分封，对于皇帝而言，百害而无一益，却又是不得已而为。

司马炎晚年已经感到了事情的严重性，按照汉代贾谊的以亲制疏之策，扶植皇子王，以分宗王权势并扩大皇子王的封域。司马炎死后，他所期待的皇子王合力对抗宗王的局面并未形成。皇子王各怀野心，最终一害未去，一害又起。各种势力掺杂其中，最终酿成八王之乱。

除分封的失误外，晋实行州郡县三级制，州幅员过大，都是造成晋迅速分裂割据的因素。

3行政区划层级的增减

3.1 层级增减沿革

形成区划的层级，从秦汉的郡县二级制，到魏晋南北朝到州郡县三级制，最终导致了南北朝长时间的混乱与割裂。隋文帝开始，变革三级制为二级制，这一伟业由隋炀帝完成，他参考汉代制度，改州为郡，便利了中央集权控制，形成了较为完善的层级划分。但是，二级制的隋朝不过数十年，就被农民起义推翻了。唐改郡为州，但仍然沿用了隋朝的二级制，直到安史之乱搅乱了唐的统治，为了边防需要，三级制作为战时区划，再次出现了。州县二级以上增加方镇，设节度使，掌握军政大权。每方镇管辖三至十州，每州管辖四五县。方镇的存在严重削弱的中央政府的权力，平叛势力被培植起来，足以和中央政府抗衡，最终唐亡于藩镇割据，祸延五代十国，造成中国历史上第二个长期分裂的局面。

宋代统治者基于此教训，再次使用州县二级制。但是，二级制不利于对幅员辽阔的疆域的管理，而三级制又有颠覆中央集权的危险，在这二者中如何平衡取舍。宋代著名的“杯酒释兵权”讲的就是，解除节度使政权、兵权和财权，使其变为虚职的故事。宋代形成了可以成为二级半或者虚三级的行政区划，设置“路”，但路并非严格意义上的最高行政区域，其事权被纵向切割开，不设行政首长，各州保留向中央政府的直接奏事权。宋代行政稳定偏安，但最终亡于地方无权。

3.2 政区层级变化规律

由高降低

随着生产力的发展，治理日益精细化。州起初相当于省，在东汉末年，共十三个，后发展到隋朝，达到三百多，幅员相当于县，元明时期完全降为与县相当，清代撤州，与县同级。同理，道、路、省都是幅员逐步缩小。

由虚入实

历代高层政区都是由非行政区（即监察区或军区）演变而来，政区长官也由中央官员转变而来。

4行政区划的地理要素及历史变迁

4.1 幅员——量地制邑 度地居民

“百里之县”相对稳定，自秦以来，全国县大致稳定在1500±300个；

“千里之郡”逐渐缩小，数量呈逐渐增多趋势；

“万里之州”变化相对复杂。

总体上，总趋势是逐渐变小——原因在于加强中央集权的需要，或其他的政治目的。政区幅员变化存在地域差异，高层政区幅员变化较低层政区大。

4.2 边界—— 犬牙相入 山川形便

春秋时期，列国之间仍然存在大量隙地。（秦汉时期，秦与匈奴之间仍存在空地，称为瓯脱。）随着郡县制的萌芽，战国时期，边界概念已完全形成，城邦国家转化为领土国家。

山川形便原则——最自然直观

高山大川两边的地域往往具有不同地貌、气候和土壤，形成不同类型的农业区和风俗习惯。且交通不发达，大山形成天然屏障。秦始皇统一海内分天下为三十六郡，也以山川作为划界依据。

汉代郡幅员缩小，后又分割蚕食王国领域，出现了边界与山川界限不合的情况。隋朝一改前朝之蔽，恢复山川形便。唐代正式提出山川形便原则。

弊病：不利于中央集权。幅员较大，以山川为界的政区，如果政区长官有一定权力，可以出现凭险割据的现象，比如五代十国多有凭借地险长期独霸一方的政权；

“蜀道难，难于上青天”，四川盆地有利地形多次割据政权的根据地；山西高原同样吸收南宫，许多小王国发祥于此；岭南地区负山险阻，远离统治中心，容易割据。

犬牙相入原则——维护高度中央集权

犬牙相入，即两国边界与山脉走向不相合。

秦始皇时期，为维护高度中央集权制，已开始采用犬牙相入原则，应用于山地，，使郡界与山川走势不同，以严密控制地方，比如岭南。

汉代将此原则运用于平原地带，使王国之间互相牵制，共同维护汉王室的稳固。

发展到宋代，此原则发展到了两三州、三四州的程度。

元代，犬牙交错原则发生了转折性变化，走了极端。元代行省幅员过于辽阔，行省长官握有军、民、财政大权。为防止分裂割据，唯一的手段只有利用犬牙交错原则，无视秦岭、淮河、南岭、太行山等重要山川边界，使得任何一个行省都不能成为完整的形胜之区。

后人对元代行省划分大多予以贬斥，无非是险要关隘的作用尽失。然而，元代行省划分，是从政治军事观点出发而得出的结论。元代这样分省只为服从中央集权统治者一个目的，必定伴随许多弊病——地方无险可守；纵向建省不同土壤地区合一而治，不利于农业经济发展；地域过大不利于行政管理。

明朝兴起后对这些弊病有所改革，依然运用犬牙交错原则。例如：南京建置跨越江淮，与浙江犬牙交错；河南河北犬牙交错；广东广西分为两省，但海北海南道归广东，造成广西没有一处海岸线；贵州北面省界凹进一大段，属四川。

5历史变迁的政治因素

行政区划首先要服从于政治目的和政治需要，体现于中央和地方关系的变化。就中央而言，力图简化层级，以便加强对地方的控制。用古人的内外轻重之说，对宋之后国家全面转向专制、且代际之间未再出现长期割据局面提供了一个有力的解说。

内即中央政府或中央集权，外即地方政府或地方分权。中央集权削弱、地方分权偏重的时候，就被称为“外重内轻”，反之则为“内重外轻”。外重内轻可能引发割据分裂的局面，如汉、唐；内重外轻虽无割据之忧，却使地方失去抵御外敌的能力，内忧外患的情况下，会导致王朝倾覆，如宋、明。

因此古人的理想就是追求轻重相维，中央集权的前提下适度分权，但要做到却不容易。因此历史总是循环不已，周而复始。

6 全书小结

行政区划各要素的变化实际上体现了政治、经济、军事、文化及自然环境等因素的综合作用。

任何一种制度的出现，必有某种思想作指导。郡县制的产生就是基于中央集权的政治思想。从思想到决定到行动到推广是一个漫长过程。思想可能发生错误，可能回潮反复，制度也可能反复变化，回光返照。任何变化都不会是突然的，要有过渡，有流变的过程，消失之前必有后影，渐渐变质，如电影的淡出，而不是切出。

提出问题：近来城市行政区是否发展过快，经济区划和行政区划的矛盾，省级幅员过大，省界划分不合理，等等。

未来五方面任务

• 调整好行政区和经济区的关系——行政区是内向、封闭的；经济区是外向、开放的。
• 地域型政区和城市型政区的合理并存
• 行政区划层级的简化
• 省区适度大小的确定——省区适当划小，有利于中央与地方的合理分权。
• 省界的合理调整——山川形便或犬牙交错

个人札记

历史也表明了分封制的周朝比以后所有朝代的寿命都长。

在生产力发展及科技日新月异的当下，分封制的周朝如果在今天，未必能延续依旧。从不同群体对“后浪”的不同反应中可以看出，信息的迅速流动加剧了内卷，人与人更近了也更远了，一切进程都指数倍增加，不仅仅进步的速度快，分裂的速度也快。

互联网出现以前，国家以地域划分从而达成分民而治，以地区为单元管理一方百姓，掌握百姓信息，从而达到统治目的。如今，互联网一改物理世界的维度，分民而治不再以地理区域划分为界，互联网上形成新的边界，新的行政单元，从而组成新的组织，乃至新的“帝国”。

秦始皇全面“废封建立郡县”是中国历史上发生的少数几件最重要的大事之一。史记记为“分天下以为三十六郡”。推行郡县制并非纯粹个人意志，而是社会发展的必然。高瞻远瞩、因势利导却是历史人物不可磨灭的功绩。

秦始皇目光长远，为百年千年计。六王毕、四海一，是奋六世之余烈的成果，然而，大一统之后的秦国国祚不过十五年。过于“现代”的郡县制也带来了不可逆的祸患。不分封功臣，庞然帝国机器的运转完全依赖于强大的国君一人，中央集权失去拱卫；在当时的交通条件下，在如此幅员辽阔的版图上形成中央集权的治理，底层百姓的生活现状恐易与统治者掌握的信息脱节，最终百姓不堪重负，言必称“暴秦”。