从国际经验看中国企业减负中的“五险一金”改革

革 昕 张 巍 王塔瑚 程 华 谈从炎

作者简介:革 昕，供职于某著名国际组织。 张 巍，财政部政策研究室社会处调研员。 王塔瑚，供职于某著名国际组织。 程 华，财政部会计准则委员会高级会计师。 谈从炎，供职于某著名国际组织。

内容提要:“五险一金”缴费实质是高度碎片化、高税率、窄税基、征管低效的个人 劳动所得税，是企业的主要负担。通过研究国际经验可有如下启示:(1) 社保缴费难 以保证“激励机制”;(2) 碎片化的社保体系是重要的财政风险源;(3) 做实养老金个 人账户很难成功;(4) 住房公积金难以复制新加坡的中央公积金制度，其转型也难照 搬美国的储贷银行或两房模式。据此建议先易后难、先改管理后调利益的改革步骤: 第一步，退出住房公积金制度，让地税部门统一征缴五险和个人所得税，社保部门仅 负责保险支付;第二步，实现个人所得税和五险缴费统筹设计、拓基降率、统一上升 至国税部门征管;第三步，改革养老支付公式，保证养老体系的公平和可持续性。同 时进行医疗、失业保险等其他社保改革。

关键词:财税改革 税收征管 社会保险 全国统筹

DOI:10.19477/j.cnki.11-1077/f.2017.07.006

一 、导 言

中国的宏观税负即广义政府总收入的 GDP 占比并不高。比如，根据国际货币基金组织的《世界 经济展望》数据库，2015 年我国的广义政府总收入为 GDP 的 28.65%，在 191 个国家从高到低排列 中列第 85 位。这主要因为，我国主要税种如增值税和企业所得税税率在国际上属中等水平，存在较 多税收减免优惠，以及税收征管效率不太高等。

但是，微观上的确存在守法企业感觉负担重的问题，主要原因是“五险一金”缴费。根据世界银2017 年的《营商环境报告》1，以北京市为例，企业总税率(包括企业所得税、“五险一金” 的雇主缴纳部分和其他税费)高达世行定义的标准利润的 68.5%。其中，“五险一金”高达标准利润的 49.63%，是企业最主要的负担。相比之下，企业所得税只占标准利润的 7.3%。国务院发展研究 中心的一项企业家问卷调查也表明，72% 的企业把“五险一金”排在经营中遇到困难的首位2。

国际上看，我国的“五险一金”缴费负担可能接近世界最高。国际上将国家强制要求缴纳的社 保缴费和个人所得税统称为劳动税收楔子 (labor tax wedge)，其法定税(费)率的高低直接影响企业 雇用正式职工的积极性。按照国家发改委公布的数据3，当前我国企业职工五险总费率为工资总额的39.25%，在 173 个国家地区中列第 13 位，接近法、德、意大利等欧洲福利国家 40% 的缴费门槛， 分别比美、日、韩缴费率高出 23.2、14.01 和 24.12 个百分点。再加上各地 10% 至 24% 的住房公积 金缴费，“五险一金”名义费率已达到 60% 左右。所以，我国的劳动税收楔子很可能接近世界最高。

本文将通过研究国外类似机制成败两方面的经验教训，探讨如何进行“五险一金”改革，兼顾 为企业减负和社保可持续性，并提出分步的改革建议。第二部分将讨论“五险一金”成为企业主要 负担的原因，第三部分介绍相关的国际经验，第四部分分析不同养老体系中的激励机制问题，第五 部分则提出三步走的改革建议。

二、“五险一金”何以成为企业主要负担

“五险一金”缴费实质是高度碎片化、高税率、窄税基的个人劳动所得税，加重企业负担且无 法保障大批劳动者权益。高费率迫使企业少报正式员工数或低报员工工资以逃避缴费，从而收窄费基， 导致相关基金入不敷出又有提高费率的压力，形成恶性循环。目前的应费工资约为社会平均工资的 60% 至 300%，大致是中低收入劳动者的全部工资，使其实际费率远高于高收入者4。这种“累退型” 缴费制度使企业尤其不愿正式雇用中低收入者，而后者又是劳动力市场主力。所以，大批劳动者和 工资收入处于“地下”状态，严重阻碍我国劳动力市场的正规化，无法保障这些劳动者在养老、医疗、 失业等重要领域的权益。

社保缴费征管的低效也加重了上述问题。和个人所得税一样，目前社保缴费主要靠企业从其正式职工的工资总额中代扣代缴，很少去调查个人的全部真实收入。目前的《税收征管法》仅赋予税 务系统对企业的强制调查和征管权力，对自然人则无类似权力。所以，税务系统也未能在全国范围 内像“大企业司”那样设立针对“高收入个人”的专门机构1，对于个人欠税难有实质强制措施，使 高收入者逃税成本较低2。社保机构不仅有类似问题，其机构设置也更分散，征管效率更低。所以， 该收的缴费收不上来，费基进一步收窄，费率有进一步上升的压力。

三、从国际经验看我国的“五险一金”

“五险一金”，特别是占主体的养老保险，因其收支数量级与窄口径政府预算相当，在各国都 是财税政策的重要组成部分。这些政策不但要考虑各自服务的有效性，还要兼顾对劳动力市场的影 响和财政可持续性。本部分从国际经验出发，分析我国“五险一金”的问题和改革方向。

1. 社保缴费难以保证“激励机制”，和个人所得税一样需强制征收

从企业角度看，五险缴费基于工资，和个人所得税相似，共同影响招工决策。也有观点认为， 从劳动者角度看，社保特别是养老是有回报的保险，需要考虑投保人的“激励机制”(详见第四部 分)，所以不能和个税一概而论。然而国际上的现实是，不论现收现付制养老保险(包括与之等价 的名义个人账户)如何设计，没有哪个国家的中高收入者有强烈的缴费意愿。这是因为，各国政府 承诺的回报率都不可能高于中高收入者眼中的投资机会成本，如中国的房价、美国的股市等。只有 低收入者缴费的回报率，因养老和医疗保障等收入调节机制相对较高。如无强制措施，中高收入者 只愿通过低缴费获高回报，从而收窄缴费基数。因此，社保缴费很难形成让中高收入者自愿多缴的“激 励机制”，必须和个税一样，通过强制手段征缴，同时“拓基降率”。

2. 社保缴费的制定和征管应向个人所得税方向发展

因上述税收性质，各国的社保缴费已向个人所得税方向发展。首先，这体现在征管机构上。多 数发达国家由税务部门征管社保缴费(表 1)，以最有效利用征管资源。其社保机构不负责基金的收 入方，而专注于支出方，即根据个人缴费历史负责各类保险的计算和发放。在希腊目前的改革中， 其税务局也要接管社保的缴费征管功能。其次，多国尝试调整费基，使之接近个人所得税税基。比 如美国、日本并没有类似我国“累退”型的缴费下限，而英国、以色列甚至为低于下限的低收入者 提供社保缴费减免，以鼓励企业雇用低收入劳动力。对于这些缴费不足的低收入者，由一般税收承担的、需经济状况调查(means-test)的“精准”养老保障(见第四部分文末)或最低生活保障，保 证其老有所养。还有一些国家提高缴费上限以拓宽税基。比如，美国为解决政府医保(Medicare)的 收支缺口问题，于 1994 年取消了 Medicare 缴费的应费工资上限，2013 年又对 20 万美元以上的工资 收入开征 0.9% 的医院保险税。在希腊，自雇者1缴费的费基和我国一样，采用与本人实际收入无关 的“名义收入”，即类似于我国的“社会平均工资”。希腊改革要将自雇者费基由“名义收入”转 变为个人所得税申报时的“实际收入”。税务局可通过第三方数据，如银行的存款和交易信息、房 屋和车辆注册单位的财产信息等，对自雇者的实际收入进行抽查检验，以保证其真实性。

3. 碎片化的社保体系是重要的财政风险源:缴费应由中央政府统一征管，养老保险须由中央政 府垂直管理

社保缴费和个人所得税在绝大多数国家是中央政府职能，由中央政府垂直机构征缴和支付。这 是保证劳动力在全国范围内自由流动的根本制度。比如，美国负责社保缴费征管的国税系统(Internal Revenue Service)、负责养老保险支付的社保管理机构(Social Security Administration)、负责联邦政府 医保支付的机构(Center for Medicare & Medicaid Services) 都是联邦政府垂直机构，且在全国使用统一 的缴费和支付公式。希腊教训也表明，社保基金碎片化是非常重要的财政风险源。希腊在 2010 年前， 各种社保基金多达数十个，基本按行业分设，严重阻碍该国劳动力在不同行业间的自由流动。每个 基金的缴费和支付公式都不一样，一般也包括养老和医疗等多种保险。虽然有的基金因行业利润高、 年轻从业者多而存有大量盈余，却不愿调剂其他存在收支缺口的基金，所以中央政府本级财政只得 不断补贴缺口基金，直至债务危机爆发。近几年来，希腊社保的两个重要结构性改革是:(1)将分 散在这数十个社保基金中的医保部分单独分出来，成立一个直接由卫生部领导、负责支付所有医保 服务的统一医保基金，这也是医疗体制改革中最关键的执行机构;(2)将余下的几十个养老基金合 并为四个主要基金分属政府和企业职工、普通个体户、高收入自由职业者、农民，并承诺把这四个 基金再整合成一个养老基金，实施统一的缴费和支付公式。否则，如果继续保持各基金独立，一则 很难实施基金间的调剂，二则中央政府根本无法弄清每个基金中的个人缴费和支付历史，也很难设 计和实施真正公平合理的养老全国统筹。

所以在我国，没有中央政府垂直机构管理的养老统筹不是真实的全国统筹。首先，我国很多发 达省份因农民工流入而存有养老金结余，而欠发达地区和东北三省等老工业基地因经济困难和年轻 劳动力流出出现养老金收支缺口。如果没有中央垂直机构，发达省份往往将结余看作本省资产而不 愿调剂缺口省份，使得中央财政只能不断补贴缺口省份，而让发达省份不断积累结余。其次，各省 都有“中央兜底”的预期，可能在实际操作中降保费、增福利，使中央政府很难控制养老体系的总 体财政风险。比如，有的地方为招商引资把降低社保缴费作为谈判筹码，或自行上调低收入者的养 老金支付水平，都是只顾局部利益而不顾总体利益的做法。只有通过中央垂直机构控制缴费源头并 掌握个人缴费和支付历史，才能解决上述问题，并真正做到全国统筹。

4. 做实个人账户很难成功，最佳方案是传统的现收现付制或与之等价的名义个人账户

由于做实个人账户需一代人为两代人缴费，所以世界上也没有真正的成功案例。2008 年金融危 机后，很多国家意识到个人很难承担其账户在资本市场的投资风险。一些拉美和东欧国家以及希腊 的部分个人账户(有的还包括一些行业年金)因出现大幅亏损而请求政府补助，从而在世界范围内 出现由个人账户回归现收现付制的趋势。而名义个人账户实质也是现收现付制，即所谓“小伙养老头” 模式。两者可完全等价、使用同样的参数、具有同样的激励机制和透明度。我国的个人账户因没有做实， 基本已成名义个人账户。所以，在最终的养老保险设计上，当前的个人账户和基本养老应统筹考虑。 关于不同养老体系的讨论详见第四部分。

5. 平稳实现养老金利益再分配，需宏观上保持在合理区间内的低度通货膨胀

很多国家都有养老金改革和相应的利益再分配，必然需降低某些既得利益群体的实际养老金， 即减少名义养老金的实际购买力。而在希腊，由于没有本国货币，自 2010 年危机爆发以来一直处于通货紧缩状况，这种改革尤为困难。因为，这需要削减上述部分群体的名义养老金1，比如以前每月 领 2500 欧元，改革后只能领 2000 欧元。所以，这部分人反应尤为激烈。而拉美和东欧一些国家拥 有本国货币，可以通过货币政策保持低度的通货膨胀率，如 2% 至 4%。对于这类既得利益群体不需 要削减以本国货币为单位的名义养老金，甚至可每年以低于通胀率的比例为其增发一些名义养老金。 所以，这些国家养老改革遇到的阻力低于希腊。

6. 因经济性质和规模迥异，中国的住房公积金制度很难复制新加坡模式

住房公积金制度属中国独有。该制度在上个世纪九十年代房地产市场尚不发达时发挥过重要作 用，但在商业银行按揭贷款已很成熟的今天则定位困难。目前世界上只有新加坡有类似的“中央公 积金”制度，且我国当初创立公积金时即借鉴了该制度。但是，新加坡的中央公积金具有用途广泛、 缴费率较低等特点。中央公积金也属强制储蓄，可用于养老、医疗、教育、购房、投资，其总缴费 率约为个人工资总额的 40%，低于前述发改委计算的我国约 60% 的总缴费率。更重要的是，新加坡 是个低税岛国，经济高度依赖资本流入。大批东南亚邻国企业为规避本国的较高税率而在新加坡注册， 并通过该国金融体系管理其投资。所以，新加坡税基的 GDP 占比远高于 G20 等综合型经济大国，从 而保证了其低税率的可持续性。比如，新加坡的企业所得税率仅 17%，其产品与服务税率(实质是 增值税)仅 7%，个人所得最高税率仅 22%。在这种低税环境下，新加坡的企业和个人负担即使加上 中央公积金的缴费也大大低于我国。但是，这种低税国家模式无法移植到 G20 等综合型经济大国。 大国的税率普遍高于新加坡，比如我国的企业所得税率和 OECD 平均值均为 25%，而其他大国一般 也未在常规社保之上增加住房公积金制度。

7. 因我国政府或有债务已高，住房公积金转型很难照搬美国模式

住房公积金的本质是强制储蓄加按揭信贷，为企业减负须将其转变为非强制性储蓄的金融机构。 美国有两种模式可供借鉴。一种是储贷银行 (savings and loans, 又称 thrift)，一种是两房(房利美和房 地美)。这两种模式都有很大问题:

(1)储贷银行已被证明为不成功模式2。这一般是地方性中小商业银行，吸纳常规存款，而贷款 以按揭为主。由于这种银行贷款业务单一、抗风险能力弱，在美国 1990 年前后经济下行、房价低迷 时集中爆发了著名的“储贷危机”，倒闭了大半。之后的十几年时间里，仅存的几个大储贷银行如 Washington Mutual 转型做次贷业务 (subprime)，结果在 2008 年的金融危机中彻底倒闭，连位于华盛 顿的储贷银行监管机构 (Office of Thrift Supervision) 也被撤销，绝大部分储贷银行资产并入接手的综合 型商业银行。

(2)两房模式会大大增加政府或有债务。两房实际利用美国政府的超级信用，为美国主流房贷 提供政府隐性担保。其债务规模接近美国 GDP 的 30%，是各国央行仅次于美国国债的美元储备投资选项。但是，这种隐性担保问题终于在 2008 年的金融危机中显性化:两房几乎倒闭，最后由美国财 政部出手相救，通过购买优先股为其注资，至今未能撤出。这种模式不仅在美国积重难返，在我国 更有如下不利因素:一是人民币远未像美元那样成为世界首屈一指的储备货币;二是中国政府已有 数量繁多的国企和国有金融机构，在中央和地方政府债务之外的或有债务水平已经很高，很难再容 纳类似两房的或有债务规模。如要采用两房模式，至多只能是“精准”的房贷担保。而“精准”条 件如何定，在高房价、低租金的现实环境中“精准”担保低收入者按揭贷款是否优于其他方式，如“廉 租房”，都非常值得探讨。

综上所述，应该承认住房公积金是一个历史阶段的产物，需尽快从此制度退出，并对其现有的 资产负债和管理人员进行妥善安置。

四、养老保险的激励机制

养老保险由于个人的投入(缴费)和收益(养老金的支付)关系明晰，所以其缴费的激励机制 问题尤为重要。本部分将讨论不同养老保险类型的激励机制问题和国际上的相关动态。

1. 做实个人账户制度已不再受各国青睐

政府强制的养老体系大致有三种:做实的个人账户(funded defined contribution)、传统现收 现付制(pay as you go 或 defined benefit)、名义个人账户(notional defined contribution)。从宏观 理论上看，这三者都是通过市场或政府计算老一代人在退休后的国民经济中所享有的份额。但是， 个人账户实质是强制储蓄，个人自负盈亏，无法体现同代人短寿补长寿的互助保险性质。2008 年 金融危机后，很多国家都意识到个人很难承担该账户在资本市场上的投资风险，一些个人账户和 行业年金也因出现大幅亏损而请求政府补助。所以，在世界范围内个人账户不再像 2000 年前后那 样倍受青睐(Holzmann，2012)。很多国家的政策讨论集中于传统的现收现付制和名义个人账户。

2. 现收现付制和名义个人账户没有本质区别

两者都根据“小伙养老头”原则，由正工作的一代人为已退休的上一代人付养老金。而同一代 人理应根据“多缴多得”原则领取养老金。在实践中，传统的现收现付制(图 1)和典型的名义个人 账户(图 2)在这个原则的基础上略有不同。

传统的现收现付制往往对中高收入者缴费的激励机制不足。传统上一般根据缴费年数和最后几 年的工资情况计算养老金，和个人缴费历史总现值不一定直接挂钩，再加上一些“劫富济贫”的收 入调节机制，所以对中高收入者的激励机制不强。如图 1 所示，假设某人寿命正好是预期寿命，个 人养老支付总现值和个人缴费总现值之间往往是一条斜率递减的收益曲线。虽然多缴费也会多收获 更多的养老金，即总额意义上多缴多得;但多缴后的收益率也逐渐下降，即边际意义上多缴不多得。 在这种情况下，收益率最大的是享受补贴的低收入者。所以，对于没有单位代扣代缴、需要自主缴 费的人群(也称自雇者或城乡居民，包括个体户、农民、自由职业者等)而言，他们一般只愿意按 照最低要求缴费，以实现收益率的最大化。而有单位代扣代缴的正式职工，也有可能尽量少报工资， 以求收益率最大化。

名义个人账户的养老金常和缴费历史直接挂钩，并采用统一收益率。如图 2 所示，收益曲线是直线，不但总额意义上多缴多得，边际意义也多缴多得，即斜率不变。但是，这种透明的、统一收 益率的名义个人账户无法实现同代人之间的收入调节。所以，图 2 的激励机制要高于图 1。此外，图 中仅仅是“事前”收益率，即假设个人寿命正好是预期寿命，而“事后”收益率因个人的实际寿命 不同而可能完全不同。实际寿命长于预期寿命的，“事后”收益率更高;实际寿命短于预期寿命的，“事 后”收益率更低。所以，名义个人账户仍需体现同代人短寿补长寿的互助保险性质，账户不可继承1。

传统的现收现付制和名义个人账户可通过支付公式的参数调整完全等价。现收现付制可采用统 一收益率、去掉收入调节机制;而名义个人账户也可采用递减的收益率设计。在网络发达的今天， 现收现付制可开通个人缴费历史和养老金预测的网站，达到和名义个人账户同样高的透明度。

3. 激励机制是世界难题

传统的现收现付制和名义个人账户难以为中高收入者提供很强的激励机制。激励机制问题的焦 点不在于是否采用名义个人账户，而是什么样的收益曲线能激励中高收入者自愿多缴。

(1)图2的激励机制虽强于图1，但也有局限性。由于“小伙养老头”的根本机制使得图2的 收益率不会超出社会名义总工资(即缴费基础)的增速。在现实中，社会名义总工资的增速很难达 到当前市场上最高的投资回报率，比如中国的房价和繁荣期的美国股市。而后者正是中高收入者心 理预期的回报率，即其感受到的机会成本。所以，对于中高收入者而言，即使是图2的统一收益率 也没有很大的吸引力。

(2)现实中，政府也必须采取一些托底政策，保证所有人老有所养。这就是养老保障，即无论 缴费历史如何，必须提供最低的养老金。而一旦有养老保障，图2就变成了图3，收益率同样在低 收入和低缴费处最大化。所以，中高收入者的激励机制会进一步削弱。

有鉴于此，有些国家放弃在激励机制上做文章，干脆让缴费历史和养老金的支付彻底脱钩，即 采用所谓“全民基本养老保险”1。丹麦的此类保险就是一例，其收益曲线是图 4 中的水平线。因为 现收现付制和名义个人账户都难以提供很强的激励机制，社保缴费和个人所得税一样需强制征收， 所以这些国家干脆用普通税收支付全民基本养老保险，从而有很高的税率。比如，丹麦的增值税率 高达 25%，最高个人所得税率为 55.8%。

还有一些国家因缺乏系统设计不自觉地向全民基本养老保险迈进。比如，为了减少政府补贴， 希腊自 2010 年以来已多次削减高收入者的养老金，使其收益曲线已接近水平线(图5)。而中国的 很多省份也在大力提高低收入者的养老金，也使收益曲线渐趋平坦(图6)。在这种情况下，中高 收入者更加缺乏缴费意愿，社保缴费更接近个人所得税，社保体系也更接近全民基本养老保险。

4. 中国未来的政策选择由政府征税能力决定

我国下一步的养老保险改革，原则上可考虑两种收益曲线。这两种曲线都以统一收益率为基础， 从而最大程度地加强中高收入者的激励水平，并根据政府征税能力决定如何提供养老保障。图 7 假设政府征税能力强、财力充足。我国像丹麦一样利用税收支付全民基本养老部分，保证人人不论贫 富均可享受这种低水平的基本养老。社保缴费支付上面的统一收益率直线，保证边际意义上多缴 多得。而图 8 是政府征税能力不足、财力不宽裕的情况。政府税收只负责图中的三角区域，即只对 真正的低收入者，而不是中高收入的低缴费者，实行补贴。所以，这种情况必须进行经济状况调查 (means-test), 以保证“精准”补贴。

五、“五险一金”改革方案建议

本部分是“五险一金”的分步改革方案建议。总体思路是先易后难，先改革管理方式、后实质 调整利益格局。目标是实现社保缴费全国统筹，养老支付公式全国统一并由中央机构垂直管理，同 时推进其他社保改革。

(一)第一步，退出住房公积金制度，并让地税部门统一征缴五险和个人所得税

1. 退出住房公积金制度

首先，立刻停止强制性缴费，公积金资产负债余额在审计署或中介机构审计之后，通过公开竞 标的方式拍卖给综合型商业银行，以保证该银行的按揭业务不过于集中。过去已缴纳的公积金作为 存款，从此享受商业银行的正常利息。现存的公积金贷款在一定时期内(如 10 年)由政府贴息1， 从而维持以前承诺的低利率并逐渐退出。如个人需新的按揭贷款，应直接向商业银行申请，政府可 根据其过去缴纳公积金的总额和实际收入情况，为其中真正的中低收入者在一定住房贷款限额内(如 100 万元)和一定时期内(如 10 年)用财政资金贴息。住房公积金工作人员需分流:一部分可加入 商业银行;一部分可继续在政府内从事上诉贴息的资格认定、计算和实施;还有一部分可从事其他政府职能，如廉租房管理。这一改革将迅速降低我国企业负担，政府的税费收入将仅用于贴息而不 再用于按揭贷款本金，且缴费项目与其他经济大国类似、减为五险。同时，还可防止某些企业和机 构用住房公积金逃避个人所得税。

2. 利用《税收征管法》修订契机，让地税部门统一征缴五险和个人所得税

2015 年公布的《税收征收管理法修订草案(征求意见稿)》一旦通过，将首次赋予税务部门对 自然人的征管权力，并可利用第三方(如银行)数据核对自然人和企业的真实经济活动。可借此改 革之机，让地税系统负责五险缴费与个税征管1，对个人欠税欠费同时采取强制措施。各地社保机构 不再负责基金的收入方，只负责各类保险费的计算和发放。这一改革仅改善征管方式，不调整公众 利益，也不需政府部门间的大规模人员调动，遇到的阻力将比后面几步小得多。对企业减负也有一 定作用，但不及下一步深远。

(二)第二步，与修改《个人所得税法》同步，实现个人所得税和五险缴费统筹设计、 拓基降率、统一由国税部门征管

此步2需同时推进两个改革:(1)个人所得税和五险缴费征管由地税系统上升到国税系统。地 税系统部分人、财、物可能需划拨国税系统，由国税总局统一管理。(2)缴费公式全国统一。费基 定义与个人所得税税基协调、统一费率，在全国总缴费额不降低的前提下做到“拓基降率”。各地 社保部门仍按现有支付公式发放养老等五险，也不改变各地现有退休人员养老金的年度调整机制。 总之，只改收入方，不改支出方。

这一步改革是企业减负和养老全国统筹的关键，其意义可能不亚于 1994 年的分税制和成立国税 系统:(1)社保缴费“拓基降率”将显著提高企业对中低收入劳动者的雇用意愿，有效解决企业社 保负担重的问题。(2)个税和社保缴费统筹设计、统一征管将保证对个人公平高效，有利于劳动力 在全国自由流动。(3)社保缴费由国税系统征管，可立刻实现养老部分的省间调剂，中央财政当年 即可不再补贴缺口省份。(4)国税总局和中央社保部门将掌握每个人的缴费历史和养老金支付记录， 进行最可靠的精算，为最后最困难的支付公式改革做技术准备。(5)五险将有统一的缴费基数和各 自明确的缴费率，可防止被地方政府挪作它用，亦可进行全国范围内各自险种的可持续性改革设计。

(三)第三步，改革养老支付公式，保证养老体系的公平和可持续性;同时推进医疗、 失业保险等其他社保改革

首先，我国应放弃做实个人账户。无论采用传统现收现付制还是名义个人账户，都需重新设计 根据个人缴费历史计算养老金的支付公式，并在全国范围内统一。该公式要考虑老龄化问题，保证 总额意义上多缴多得，尽可能做到边际意义上多缴多得，还要兼顾收入调节，解决一些历史遗留问题， 如政府和事业单位职工缴费历史短、养老金支付水平高等。所以，在一定时期内总体上仍需财政补贴。为保证公平，历史遗留问题应主要由政府税收而非社保缴费负担，并利用一个较长的过渡期(如 15 年)逐渐实现养老保险基金的自平衡。根据新公式的计算结果，一部分现有退休人员所领取的实 际养老金可能需下调1。由于我国有独立的货币政策，可保持在合理区间内的低度通货膨胀，实现平 稳下调。比如按新公式，正常情况下养老金需根据通货膨胀和社会平均工资增长状况每年上调。但 上述部分退休人员的名义养老金可暂时冻结一段时间，如保持每月 8000 元不变，直到某年达到新公 式计算的结果为止。这一步是最困难的改革，涉及所有人的利益调整，必须根据最准确的信息做最 充分的准备。而一旦全国统一实施新公式，各地的养老支付部门不再有独立存在的必要，其人、财、 物可划归中央社保部门统一管理。至此，社保缴费全国统一征收，养老保险采用全国统一支付公式， 并由中央垂直机构管理。

同时推动其他社保改革。其中，医疗改革远比养老改革复杂，在世界范围内也是难题，可能需 更长时间达成改革共识。而失业保险改革则可为全国国企改革中的企业职工安置问题提供重要支持。 这些都需前两步在全国统一缴费基数，统一由国税系统征缴，使医疗、失业等非养老保险的资金来 源在全国范围内都得到有效保证，然后进行各领域的相关改革。

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