在孤立主义与自由贸易之间：美国贸易政策的“掉头史”

原刊于《南方周末》客户端 自由谈栏目 2024年8月19日

北有冻土，南有沙漠，东西两个浩瀚大洋的美国，与其说是一个大陆国家，不如说是一个巨型岛屿。

就美国的立国过程而言，一波又一波的移民从欧洲大陆因躲避战乱、饥荒和工业革命带来的残酷变革而来，先是有其特殊的异议者、流亡者和反叛者的自我拔高叙事，视自己为道德上的“山巅之城”，又在西进运动时期加入了“昭昭天命”来为版图扩张进行合法性背书，但有趣的是，当地理边界基本固定之后，美国主流政治精英在对外关系上的一致共识，却是“孤立主义”。早在北美独立战争之前，托马斯·潘恩的《常识》就反对欧洲大陆国家那种相互结盟攻伐不休的做法，这主要是因为英法七年战争主战场便在北美，当地居民苦不堪言。同样亲身经历了七年战争的乔治·华盛顿，也在离任之时一再告诫后来者，美国应扩大商业关系，减少政治联盟，避免卷入欧洲的政治漩涡。美国孤立主义政策的经典表述，来自托马斯·杰斐逊，即“与所有国家保持和平、贸易和真诚的友谊，不与任何国家结盟”，这也常常被现今的美国国内保守派拿来引用。

孤立主义思维体现在对外贸易政策上，就体现为“小院高墙”。由于北美大陆自然禀赋优越而人口稀少，人均资源极为丰富，再加上《宅地法》等等一系列配套举措，使得美国一直是一个高工资且自给自足的经济体，至今我们仍能从共和党保守派身上看到这种强调个人奋斗、自食其力的思维烙印。如果用中国读者熟悉的话语来比喻的话，这是一种自耕农意识，可谓是美国版的“男耕女织”。总体而言，在两党制于19世纪30年代形成后的一个多世纪中，民主党主张低进口关税，辉格党与共和党则主张保护性高关税。这一党派分歧有其地理基础：在南北战争前，共和党代表北方工业资本，希望通过工业品高关税、农业品低关税来保护自己的产品竞争力，同时保持选民较低的生活成本；而民主党代表南方农业资本，希望通过工业品低关税、农业品高关税来维持自己的利润格局，但随着南北战争结束后的政治重建和经济模式变化，加州金矿、两洋铁路以及蒸汽机和电报的发明对太平洋航运的改变，以及巴拿马运河的最终开凿，美国的西部农业/矿业复合经济成型，这又给了政治版图变化新的动力。特别是十九世纪中后期来自爱尔兰、意大利等国家的天主教移民剧增，使得美国城市人口结构大为变化，共和党日渐成为中西部资源类地区和制造业城镇的代表，而民主党的大本营则转向东西海岸的贸易城市精英，这也使得共和党“更本土”，民主党“更国际”，这一特点一直延续至今。默里·罗斯巴德在《现代美国的起源》一书中就认为，美式保守主义的根植于清教徒对天主教的反对，进而延伸到反“异质文化”的移民。当然，在冷战年代结束之后，这种矛盾逐步转变为“多元文化”和“大熔炉”之间的分歧。

美国贸易政策的四个时代

美国经济学家道格拉斯·欧文在《贸易的冲突》一书中总结到，美国的贸易政策有三个基本目标：通过对进口产品征收关税增加政府的收入，通过限制进口保护国内厂商免受外国竞争，以及通过互惠协定减少贸易壁垒和扩大出口。而按照目标优先级，美国贸易政策可以划分为三个时代：第一个时代是从联邦政府成立到南北战争，创造关税收入是贸易政策的核心目标。第二个时代是从南北战争到大萧条，限制进口以保护国内厂商是贸易政策的主要目标。第三个时代是从大萧条至书籍完成的2019年，旨在减少关税和非关税壁垒的互惠贸易协定成为优先考虑对象。南北战争后共和党得势，贸易政策的主要目标由关税收入转向进口限制，而大萧条则让民主党得以将贸易政策的主要目标由进口限制转向互惠协定。

欧文观察到，美国贸易政策在剧烈争吵和博弈后一旦确立，再想改变就非常困难，由于美国的联邦政体特性，使得资源禀赋效应非常突出，各州之间呈现出高度的专业分工。例如棉花在密西西比州生，烟草在肯塔基州和北卡罗来纳州，钢铁在宾夕法尼亚州等等。代表不同地区的国会议员，通常根据自己选民的利益给法案投票。其结果是，美国稳定的经济地理结构带来了国会对贸易政策投票的稳定的政治地理格局。此外，美国的政治体制导致立法的通过难度很大，使政策走势倾向于维持原状。然而，自20世纪70年代以来，民主党的基地转向北方，共和党大本营转向南方和西部。美国经济面临的外国竞争加剧，对上中西部工业核心地带造成的影响尤其剧烈。这一结果造成民主党对开放贸易的支持力度开始减弱，共和党对开放贸易的支持力度开始增强。与此同时，美国国会的投票转向贸易协定，而非具体关税率。在贸易协定中，特定产业利益的重要性有所下降，更宽泛的“阶层”因素的作用则比过去更加突出。工业部门内部的贸易增加导致美国越来越倾向于进口劳动密集型产品，而出口技能密集型和资本密集型产品。由此导致在最近几十年来，产业工人与工会组织总体上反对贸易协定，跨国公司和资本家则持支持态度。鉴于两党在贸易议题上通常持有相反的立场，贸易法案的通过往往要求有“统一政府”（unified government）作为条件，即众议院、参议院和总统由同一个党派控制的局面。从19世纪40年代到20世纪60年代通过的重大贸易相关法案，都是由统一政府完成的。此外，由于近年来人口大量向加州、德州和佛罗里达迁徙，北部和中西部在众议院的席位减少，使老制造业地带的重工业企业和工会势力难以在限制进口与否决贸易协定上获得支持，这也是美国政治制度设计制约的一大后果。

此外，欧文认为，作为行政部门最高领导人，美国总统代表着全国选民的抉择，因此对贸易政策有着与国会单个议员不同的着眼点。国会议员对贸易的态度是基于贸易对各自选民的影响，总统则脱离了特定生产商集团的狭隘利益诉求，他们往往根据整个国家受到的影响来思考国际贸易，并利用贸易政策为外交政策目标服务。于是，总统通常致力于扩展对外贸易，把贸易协定视为将美国的实力和影响力投射到全球的一种手段。当然，总统偶尔也会出于国内政治目的而支持采取进口限制措施。就近五十年而言，在对日和对华贸易政策上，美国总统所采取的态度基本上无关党派，盖因朝野已经具备了相当程度的共识，并无必要偏离。

然而，回溯到美国立国之初，由于脱离了大英帝国，其不得不在贸易与航运上面对很多歧视性政策，这使得美国的贸易政策从一开始就持有一种“对等报复”或者“以牙还牙”的心态。1793年托马斯·杰斐逊发布的《通商限制报告》坚称不应该容忍“不公平”的外国贸易壁垒，应通过谈判或反补贴措施解决这方面的问题。，这便是至今每年仍在发布的《对外国贸易壁垒的国家贸易评估报告》的前身。在1815-1914年这个霍布斯鲍姆所称“帝国的年代”的时期中，欧洲各国广泛采取歧视性贸易政策。法国、德国和其他国家采取了最低关税和最高关税的双重税则。如果美国没有与这些国家签订此类贸易协定，那么通常没有资格享受低关税。此外，各殖民帝国内部的贸易网络也导致美国的贸易普遍遭到歧视。此外，美国发现涉及本国商品在外国市场上的待遇问题时，自己卷入了越来越多的关税争端和冲突，虽然每个案子涉及的利害关系通常都不大。由于在美国的关税体系中，税率不可改变而且都是由国会制定的，所以美国发现自己在全球贸易中处于劣势，因为行政部门无法有效地与其他国家进行磋商，以确保本国产品进入外国市场时享有平等的待遇。

“对等”、“互惠”与不得已

也正是因为如此，尽管美国在19世纪90年代强势崛起，成为全球头号工业大国和制成品净出口国，美国在全球制造业生产中的比重从1913年的36%上升至1926—1929年的42%，而所有欧洲列强在全球制造业中的比重齐齐下滑。此外，美国还成为金融大国以及全球其他国家的债权人。但这些发展趋势未能改变美国的贸易政策路线，第一次世界大战战后美国迅速回归孤立主义传统，拒绝加入国际联盟，战后的经济衰退。，美国政府采取了高关税政策，同时大幅限制移民流入，以维护国内经济的稳定与安全。共和党重新回归经济孤立主义。不过贸易政策的目标开始缓慢地发生变化，从保护制造业免受进口的冲击，转向保护农业生产者免受低价的冲击，而进口关税很难有效地达成后一个目标。

这种张力在1930年达到了顶峰：共和党控制下的美国国会通过了《霍利-斯穆特关税法案》，大幅上调关税，此时大萧条在全球肆虐蔓延，美国的“使作俑”行为引起了报复循环：1930年7月，西班牙通过了新的关税法，收回赋予美国产品的最惠国待遇，这样就可以对美国产品采取歧视性举措，美国出口至西班牙的汽车在三年间减少了94%。全球贸易的多边体系由此开始瓦解，因为遭遇国际收支困境的国家试图利用双边清算机制、外汇管制、进口配额、许可证制度以及提高关税等手段，“徒劳地使本国经济规避全球经济崩溃造成的影响”。在1931年9月1日之后的16个月里，23个国家普遍上调了关税，其中有三个国家在这一时期两度上调关税，只有一个国家全面下调关税。50个国家上调了部分产品或某几类产品的关税……32个国家采取了进口配额、进口禁令、许可证制度及类似的数额限制举措。在1929年至1933年间，全球贸易额下滑了26%。马德森（Madsen，2001）认为，这些降幅中有一半左右是由关税上调和非关税壁垒造成的，而这些举措多半是为了排斥美国产品。1932年的《渥太华协议》建立了一个旨在将美国商品排挤出加拿大和英国等主要出口市场的帝国特惠制。德国也与东南欧国家建立了优惠贸易协定，而日本则建立了所谓的“大东亚共荣圈”。身处这些贸易集团之外的美国眼睁睁地看着自己的世界贸易份额在缩水。

处于“千夫所指”之中的美国不得不改弦更张，1934年，应罗斯福政府的要求，国会颁布了《互惠贸易协定法案》（RTAA），授权总统在美国与其他国家谈判达成的贸易协定中下调进口关税。《互惠贸易协定法案》赋予了行政部门前所未有的权力，改变了贸易政策的制定进程，并使进口关税进入下行通道。此后，第二次世界大战给对外贸易造成的破坏比第一次世界大战还要严重。英国和其他盟国迫切需要粮食供给和战争物资，因而美国成为同盟国的农场和工厂。就像第一次世界大战时那样，美国出现了巨额贸易顺差。1943年，商品出口占GDP的6.5%，而进口下降到仅占GDP的1.5%。从1941年3月到1945年12月，美国通过《租借法案》向海外输送了近500亿美元的商品和服务，占战争期间出口的80%以上。在第二次世界大战期间，美国国务院开始制定宏大的多边协定计划，以期减少世界各地的贸易壁垒并消除歧视性贸易政策。1947年的《关贸总协定》谈判就是这一努力的结果。

欧文总结道，“要想让美国和其他各地实现充分和有效就业，让私营企业受到保护，并让国际安全体系成功防范未来战争，国际贸易量必须在战后大幅上涨。为了创造有利条件，在非歧视待遇的基础上尽可能扩大国际贸易，各国必须摆脱两次世界大战之间的贸易限制和贸易转移等做法，并通过合作减少政府在此期间设立的贸易壁垒。除非大幅减少或消除过度关税、进出口数量限制、外汇管制以及政府限制贸易的其他手段，否则国际贸易不可能得到充分发展”。此外，由于东亚和西欧近似于一片废墟，进口竞争还没有激烈到让很多美国工人失去工作，从而关税下调对国会议员来说基本不会造成什么政治成本。这一背景显著削弱了那些想要维持美国高关税政策的利益集团的影响。

此外，苏联的竞争压力使得美国不得不将“保住欧洲”的战略利益置于本国关税收入和产业保护之前，推动建立一个更加自由的世界贸易体系看来能在同一时间满足美国的经济、外交政策和国家安全利益。罗斯福政府的国务卿科德尔·赫尔一直坚信繁荣的国际贸易是持久和平的必要构件，这一理念在这个时候似乎第一次与政策制定者和公众产生了共鸣。时任美国副国务卿帮办道格拉斯·迪隆（C.Douglas Dillon）在1958年表示：“当自由世界以前所未有的方式面临来自国际共产主义的全面经济、政治和军事威胁时，开放贸易通道、连接自由世界的进程一定不能停滞不前。”到1952年时，《关贸总协定》已经有34个缔约国，这些国家在世界贸易中所占份额超过了80%，《关贸总协定》基本上将非歧视待遇和无条件最惠国待遇确立为核心国家间贸易政策的基准。美国经济在第二次世界大战后的几十年里蓬勃发展，贸易壁垒的减少也更快地推动了欧洲和日本的战后经济复苏。第二次世界大战后的全球经济繁荣与第一次世界大战后20年间的惨淡局面形成了鲜明对比。很多经济学家认为，虽然有诸多因素导致这两个战后时期出现截然不同的结果，但美国在推动减少贸易壁垒并设立《关贸总协定》方面发挥的领导作用为第二次世界大战后的经济增长做出了贡献。

新的保护主义时代已经到来

在《贸易的冲突》一书结尾中，欧文指出，当前的贸易协定不仅涉及关税、配额和补贴等传统的贸易壁垒，对监管协调、制定产品标准和保护知识产权等问题同样高度关注，所以对国内经济的干扰程度也相应地“水涨船高”，遇到国内的政治阻力在所难免。由于监管保护主义的使用日益普遍，达成复杂的贸易协定的希望又不断破灭，所以贸易政策前景的不确定性比过去有增无减。除非国会认为可以通过贸易解决重大政治问题，否则它本能地避免对贸易政策采取任何行动。由于贸易政策的调整总会引发国内争议，所以国会需要有极其充分的理由努力降低贸易壁垒。政府必须说服国会相信贸易协定可以解决重大经济问题，才可能推进这方面的工作。

在这里，我想提出我自己的一点观察，即美国正在转向第四个时代，随着全球疫情和俄乌战争的冲击，共和党显然正在确立新的优势，特朗普枪击案只是这一趋势的新推动力，第四个时代里，美国的贸易政策主要目标，正在重回进口限制，当然，其表现未必是关税壁垒，更多的应该是以各种手段促使制造业和技术研发回归美国本土的方式。在刚刚结束的共和党全国代表大会上，特朗普阵营士气空前高涨，其贸易政策诉求也显见更加偏向保护主义。在经历了第一任期中“贸易战”、“退群”等等操作之后，在目前优势肉眼可见的状态之下，其核心纲领在下一个特朗普冲击之中，势必会使得美国贸易政策发生进一步的偏转。正如我们所看到的那样，特朗普第一任期的诸多举措和政策，并没有被拜登的民主党政府所放弃，反而有所加强，这也是美国国内政治环境极化所带来的后果之一。

当然，在一个技术壁垒和标准壁垒早已成为主要保护措施的时代，加征100%关税会鼓励什么呢？走私、产业转移，抑或是更快的技术开发升级？这一切，都很难说。