改良与革命的历史选择 ---- 大清帝国最后十年的”血雨腥风”

买了有一段时间了，一直放着吃灰，主要是书厚（640页）且学术性强，内心有点小抵触，终于断断续续花了好几天才啃完，因为文章都比较硬可，所以阅读速度一直不能“上高速”。每章都比较经典，用典详实，围绕着地方督抚这一承上启下的“桥梁与纽带”与清末新政两条重要线索，展现了大清帝国最后十年力图革新，试图保全“大清一统万万年”，而引发的一系列“疾风骤雨”般的政治改革；通过督抚组织的调整、新政的启动、预备立宪的下达、丙午官制的改革、责任内阁的“死穴”、谘议局的政争等维度，试图厘清所谓“改良与革命”的何去何从。

一、全书概览

（一）厘清几个概念

1、清末新政

（1）定义：是指20世纪初清政府在其统治的最后十年所进行的各项改革的总称，基本可分为两个阶段：

（2）两个阶段

第一阶段涉及政治、经济、政治、军事，以及文化教育与社会生活等领域的变革，这些改革基本都是在体制内进行的；

第二阶段即预备立宪（1906），是政治体制本身的变革，这是前一阶段各项体制内变革发展的趋势；

（3）根本目的

新政的主体是清政府，根本目的是维护清王朝的统治；起初曾试图将改革限制在传统体制之内，但改革的发展将要突破体制时候，清政府也就不得不考虑体制内的改革；

2、地方督抚

（1）职能与定位

总督与巡抚品秩稍有高低，职权也不尽相同，但实际运作并无多大差别，尤其在清末，裁撤同城巡抚之后，督抚几乎各辖一省，职权基本相当（即“职务含权量”差不多），均为各省军政、民政、吏治、司法、文教等各项事业的最高行政长官；是介于清朝廷与府厅州县基层政权的中间环节，具有承上启下的运作功能；

（2）作用

在清末新政中，地方督抚既可以在一定程度上参与和影响清廷中央的新政决策，也是在各省推动新政具体实施的实际主持者，是在新政中从决策到实施的全过程中起到至关重的作用；同时，在新政时期，随着清廷日趋加强中央集权，地方督抚的权力及其对清廷中央决策的影响力也在逐渐演变，从而使晚清权力格局发生明显的变化；

3、全书研究的问题

以清末新政与地方督抚两个重要线索，具体研究地方督抚在清末新政过程中的思想与活动，尤其是地方督抚对清政府新政决策的参与及其影响，以及在此过程中地方督抚权力的演变及其与清廷中央集权的关系，使更加清晰的展现晚晴中央与地方的微妙关系和权力格局的演变态势；

（二）全书整体架构

全书共13个章节，基本可以划分为四个模块：

1、第一、二章是关于晚清督抚制度与督抚群体的一般研究，具体探讨了清末新政时期有关督抚制度与政区变革问题，以及地方督抚群体结构与人事变迁多方面因素与新政的关系；

2、第三、四、五、六、九、十、十一章，是关于地方督抚对清政府新政决策的参与和影响的研究，具体研究地方督抚与新政的启动、吏治改革、清廷预备立宪的决策、官制改革、谘议局、国会请愿及平满汉畛域问题的关系；

3、第七、八章是关于督抚应对新政过程中突发事件的研究，具体以秋瑾案与长沙抢米风潮为例，考察地方督抚应对革命与民变的情形；

4、第十二、十三章是关于地方督抚与晚清权力格局变动的研究，具体考察清廷如何通过新政，将“外重内轻”最终变成“内外皆轻”权力格局的过程及其对清末民初政局的影响；

最爱看的是第一章地方督抚辖区的变革与改制以及“不是结论的结论”之第十二章清末新政与地方督抚权力的演变：“内外皆轻”权力格局的形成；

二、清末地方督抚辖区变革与改制

（一）清中叶时期

清嘉庆、道光以后，除了东北、蒙古、西藏等边疆地区以外，全国十八行省计八大总督、十五巡抚的格局渐趋稳定；虽然咸丰、同治时期，督抚的职权大有变化（主要是军权与财政权的扩大），但其辖区格局并无变化；具体职位为：

1、八大总督：直隶、两江、湖广、闽浙、两广、云贵、陕甘、四川（不计漕运与河道）；

2、十五巡抚：山东、河南、江苏、安徽、浙江、江西、湖北、湖南、福建、广东、广西、贵州、云南、山西、陕西；

（二）光绪中期时期

光绪十年（1884）、十一年，新疆、台湾相继建立行省，分别设置甘肃新疆巡抚和改福建巡抚为台湾巡抚，是督抚制度在晚清的重要变化；

（三）晚晴时期（新政时期）

光绪后期至宣统时期，在新政逐渐开展过程中，政区变革也被不时地提上议事日程，使督抚制度发生了较大变化；

1、裁撤漕运与苏淮分省

（1）调整背景

清江苏境内有两督一抚三个中心：省级行政长官有两江总督驻江宁，江苏巡抚驻苏州，漕运总督驻江北淮安至清江。虽漕运总督自有专职，但因其兼有巡抚事宜，而与地方吏治密切相关。在清末，正是由于漕运的衰落，在裁废漕运总督的过程中而出现了苏淮分省问题；

（2）调整方式

在已确定裁撤漕运总督的基础上，清廷未采纳建立“徐州省”的建议，而于江北设立江淮巡抚，即将江宁布政使及所辖之江、淮、扬、徐四府及通、海两直隶州全归管理，巡抚驻清江，即为省会；江南仍归江苏巡抚，以苏州为省会；

苏淮分省本已获上谕批准为既成事实，但“为众论所不韪”，又想调整为设立徐州省，但是又遭到山东、河南、安徽三省巡抚的反对，最终只好放弃，而改决定“仍请收回江淮设省成命，裁撤漕督，于徐州地方添设提督一缺，以资重镇。”而后（1905）上谕“江淮巡抚即行裁撤，所有淮扬镇总兵著改为江北提督。”

至此，虽漕运总督废而不复，但苏淮分省终弃；

（3）“本质”属性

苏淮分省虽似一出闹剧，但也反映出各利益集团的矛盾冲突，一方面，是朝廷的中央集权与江苏及山东、安徽、河南四省势力分权的矛盾。增设政区与政区划小，无疑是削弱地方势力和加强中央集权的重要手段，但苏淮分省与苏、鲁、豫、皖边境增设徐州省因地方势力的反对而作罢，可推断清末地方势力已在一定程度上对朝廷权威构成挑战；另一方面，是江苏省内新、旧既得利益集团的矛盾。虽然苏淮分省一片反对声，但是清江官场似有不同意见，但是他们无法改变结局，因为他们的力量明显与旧的既得利益集团不成比例；

2、开发蒙疆与察哈尔、热河及绥远建省

蒙疆建行省是清政府企图加强对蒙疆地区统治的重要举措，最终未能实现，原因固然很多，如蒙古王公的抵制与反对是一个重要的方面，但主要还是因为清政府新政时期财政困难，实在无力经营。蒙疆建省无成，对于清政府而言，实在是无可奈何之举。

3、川边改土归流与西康建省

（1）调整背景

川边地区即所谓西康，是连接川、滇、藏的交通枢纽；清沿袭明制，在川边实行土司制度。由于长期处于土司封建割据状态，生产落后，清末随着英国势力武装入侵西藏，直接威胁到四川与云南的安全；因此，清政府为了进一步加强对西南边疆的统治，挽救西藏危局；

（2）具体举措

在西康着手改土归流，废除封建割据状态的土司统治制度，仿照内地行政制度设置府、厅、州、县机构，推行与中央集权制相配套的郡县制；经过赵尔丰、傅嵩炑的多年征战，康区基本平定；

（3）“一纸蓝图”

宣统三年（1911） 闰六月，傅嵩炑统筹川边全局，奏请建设西康省。然而，该奏摺是否上达清廷还是一个疑问。因为就当时的国内形势而言，武昌起义不久即爆发，清王朝很快就被辛亥革命推翻。因而，西康省在清末并未变成事实，只为后人留下一直蓝图。

（4）题外话-民国的西康

民国十七年（1928）9月，国民政府将西康特别区改建为西康省，治康定县。民国二十四年（1935）7月，西康建省委员会在雅安成立。最终在民国二十八年（1939）1月，西康省政府终于在康定正式成立。全省分为康属、宁属、雅属三个区域，主要包含今四川省的甘孜藏族自治州、凉山彝族自治州、雅安市以及攀枝花市。1949年12月9日，西康省政府主席刘文辉于雅安通电起义，西康省和平解放。1955年西康省建制撤销。

4、裁撤云南、湖北、广东巡抚

（1）调整背景

督抚同城是清代督抚制度特有的现象。按照制度，总督治兵事，巡抚理民事，巡抚例归总督节制。督抚同城，本以互相牵制，然权力交叉重叠，责权难分，矛盾在所不免。或是巡抚形同虚设，或是督抚之间相互倾轧。督抚同城流弊甚大，改革势在必行；

（2）“涉事单位”

清代督抚同城情形有四，包含福建有闽浙总督与福建巡抚同住福州府；湖北有湖广总督与湖北巡抚同住武昌府；广东有两广总督与广东巡抚同住广州府；云南有云贵总督与云南巡抚同住云南府；由于光绪十一年台湾建行省而改福建巡抚为台湾巡抚，其督抚同城问题相应解决。因此，只剩湖北、广东、云南三个区域；

（3）一次反复

在百日维新的高潮中，清廷以湖北、广东、云南三省督抚同城，与直隶、四川等省以总督兼管巡抚事，体质不一，裁撤湖北、广东、云南三省巡抚，三省均已总督兼管巡抚事宜；戊戌政变后，慈禧太后下懿旨，恢复湖北、广东、云南三省巡抚旧制，一切恢复如旧；

（4）最终命运

新政时期，改革督抚同城之议再起。光绪三十年（1904），云南巡抚、湖北巡抚裁撤。光绪三十一年（1905），清廷最后一任广东巡抚张人骏署山西巡抚后，裁撤广东巡抚，以两广总督兼管巡抚事务。

至此，清代督抚同城问题基本得以解决。

5、东三省改制及其督抚建置

（1）既有体制

清政府长期在东北实行封禁政策，自成体系；具体为以八旗驻防系统为主、州县民政为辅的旗民并治二元结构体制；一方面是八旗驻防系统，以盛京为陪都，设盛京将军为最高军政长官，并在吉林、黑龙江设置驻防将军，三省大部分地区设置各级驻防；另一方面是州县民政系统，设奉天府尹，管辖八旗驻防以外的州县民官；

（2）调整背景与方案

清末，一方面随着封禁政策的松弛，社会经济有所发展，移垦社会得以发展扩张；另一方面，险恶的国际环境压力，东三省已经成为日本与俄国争夺的重地，面临被瓜分沦亡的危机。为了挽救危机，清政府不得不加强该地区的统治，其重要举措便是将东三省在行政体制上与内地行省统一。

光绪三十三年（1907年）清廷谕令改盛京将军为东三省总督兼管三省将军事务，随时分驻三省行台，增设奉天、吉林、黑龙江三省巡抚。东三省正式改为行省制度。

（3）具有“东北特色”的督抚制度

东三省改制后，与内地各省在体制上并不尽相同，最重要的一点就是总督职权异常专一与庞大，以总督为长官，巡抚为次官；东三省总督是高于三省巡抚之上的总揽行政、军事、财政等各项大权的最高长官；

（4）“督抚同城”再次出现

东三省总督原则上应在奉天、吉林、黑龙江三省的行省公署办公，但事实是常驻奉天，这样便与奉天巡抚同城，又出现了新的“督抚同城”问题。徐世昌以东三省总督与奉天巡抚的关系，与内地督抚同城关系不同为由，反对调整，后锡良赞同；最终在宣统二年（1910）年，清廷调奉天巡抚为江苏巡抚后，裁撤奉天巡抚，以东三省总督锡良管奉天巡抚事；

（四）最终“拍照状态”

1、最终格局

清代督抚制度经过260多年的演变，至清王朝覆亡前夕，除了蒙古、西藏等边疆地区外，最终形成全国二十二行省计有九总督、十四巡抚的新格局；

2、调整方式

与清中叶时期相比（十八行省、八大总督、十五巡抚），晚晴时期的行省与督抚在组织人事架构方面均有所调整：

（1）行省维度：新增4个行省，具体为新疆、奉天、吉林、黑龙江；

（2）总督维度：新增1个总督，为东三省总督；

（3）巡抚层面：新增3个巡抚，为新疆、吉林、黑龙江；裁撤3个巡抚：云南、湖北、广东；

（4）福建巡抚改台湾巡抚后，因台湾割让给日本而未再设置，奉天巡抚设而复裁；

3、“终清”组织架构

（1）九大总督：直隶、两江、闽浙、湖广、两广、云贵、陕甘、四川和东三省；

（2）十四巡抚：江苏、浙江、安徽、河南、山东、江西、湖南、广西、贵州、山西、陕西、新疆、吉林、黑龙江；

4、一个“特例”

在二十二行省中，只有江苏有两个行政中心——两江总督驻南京、江苏巡抚驻苏州，其余省份均各驻一总督或巡抚，避免了督抚同城的局面；

三、清末地方督抚结构与人事变迁

作者通过对地方督抚群体结构与人事变迁多维度的统计分析，得出其群体特性的负面因素较多，而这些因素均不利于清末新政的顺利推行，具体为：

1、清末新政时期的地方督抚仍然是一个旧制度下主要由儒家传统孕育出来的旧式官僚群体。这个群体从整体上是较少革新精神，而易于安于现状的，明显不利于新政的推行；

2、任职人次数较多，任期时间过短。清末新政时期11年中，总计有119个督抚，总督任职89次，巡抚任职168次，80%以上任职在两年以下。显然，这些督抚实在难以有所作为。所有督抚中任期达到5年以上者仅2人，即袁世凯与张之洞，恰恰从反面印证督抚任期过短不利于新政；

3、在职年龄偏高，健康状况堪忧。新政时期总督平均在职年龄为58.5岁，巡抚为53.8岁；

4、任职频率过高，更动过于频繁。清末新政时期督抚认知更动大都在一年一次以上，可见频率之快。频繁调动，使督抚疲于奔命，极其不利于政策的稳定，有碍于新政事业的开展。如岑春煊任督抚9次，端方11次，虽然二人也可谓难得的干才，但因过于频繁的调动而难有所作为，其他平庸之辈更可想而知；

庚子事变后，清政府虽然被迫开始在全国范围内实施新政，但各省进展不一，成效并不理想，其中原因固然颇为复杂，而作为新政中坚力量的地方督抚的群体性格特征的内在限制不能不说是一个不容忽视的重要因素，简而言之高级干部水平眼界一般，难堪大任；

四、地方督抚与清末新政的启动

（一）清末新政

1、驱动力：庚子事变给日趋没落的清王朝的政治生存带来了严重的危机与压力，因此清末新政正是清政府试图便压力为动力而在危机中求生机的应变举措，“自强雪耻”是清末新政的一个根本的内在动因。

2、新政开端：光绪二十六年十二月初十（1901年1月29日），慈禧太后以光绪皇帝的名义发布了一道新政上谕，标志着清末新政的开始。

3、颁发上谕的意义：是新政的一个纲领性文件，对清末新政做了大致方向性规定，首先纲常伦理不能变，制度层面的“治法”是可变的；其次，希望进一步向西方学习，更加全面的变革；最后，变革的方式要坚持走一条稳健的变法道路；

（二）各督抚反馈

上谕办颁发后，明确要求各地方督抚“各举所知，各抒己见，通限两个月，详悉条议以闻。”

或许是上谕文本的意蕴本身难以捉摸，“闲话太多，真意未透。”因此，面对清廷要求复奏的谕旨，各地方督抚多迁延观望，以至于清廷不得不再发上谕催促迅速复奏。

随后，各地督抚的反馈奏摺涉及政治、经济、军事、文化教育等各个方面，但各奏数条，颇显随意，颗粒度大小不一，且多有交叉重复之处，明显缺乏“整体解决方案”的大手笔。而后刘坤一与张之洞会奏的改革“重磅炸弹”——变法三折呈上了。

（三）《江楚会奏变法三折》

《江楚会奏变法三折》包括三折一片：《变通政治人才为先遵旨筹议折》《遵旨筹议变法谨拟中法十二条折》《遵旨筹议变法谨拟采用西法十一条折》及《请专筹巨款举行要政片》，这三折一片内容密切相关，构成了一套系统的变革方案；

1、第一折关于教育改革，以“行学育才”为变革政治的先决条件。涉及三方面内容：

（1）建立近代学校教育体制。主要是仿照日本的办法，建立一套新学制；

（2）变革科举制度，一是酌改文科，即通过改变考试的内容和减少中式的名额来逐步废除文科科考；二是停罢武科；

（3）奖劝游学。要解决国内办学的师资问题和尽快培养更多的新式人才，在经费紧张的前提下，“惟有赴外国游学一法”；

2、第二折关于政治改革，以整顿中法为“治之具”，主张通过统治政策的调整为改革提供一个稳定的社会环境和制度保证；

（1）改善用人行政政策。就用人而言，要重用有真才实学的“英俊”人才，必须破除常格；就行政而言，长期起来行政效率低下，必须省虚文、省题本、宽例处；

（2）清楚吏治腐败。希望朝廷建立一个廉洁的政府，力行节俭，整顿吏治具体措施是停捐纳、去胥吏、去差役和课官重禄；

（3）改良司法。参照西方的司法制度，与国际接轨，目的在于建立一套近代司法制度；

（4）革除弊端。一是裁屯卫。屯卫是专指因漕运而设的屯田和卫官；二是裁绿营；

（5）调整满汉关系。试图消除满汉民族界限，化解民族矛盾，以稳固清王朝的政治统治；

3、第三折是关于军事与经济改革，以采用西法为“富强之谋”，主张通过向西方学习以实现改革的根本目标——国家富强。大致包含三方面内容：

（1）军事改革。主张切实向西方学习，设武备学堂，设立一个统管全国军队的衙门。目的是要建立一支新式的近代军队，以加强国防，维护国家的和平与安全；

（2）经济改革。其一，改良农业，学习西方近代农业技术，以改良中国传统农业；其二，发展工业，设立工艺学堂与劝工厂（举办工业产品展销会）、良工奖以官职；其三，制订经济法规；

（3）学习西方的途径。一是广派游历。游历是指出国考察，与游学即留学不同；建议派“自己的人”各国游历；二是多译东西各国书；

4、三折之外，还有一附片，即《请专筹巨款举行要政片》，主张为举办新政“专筹巨款”。因为已经预料到此时提出新政筹款的问题可能会遭到反对，因此特别说明筹款的重要意义，即新政是“必须办”之事，为新政所筹之款也是“必须用”之财；

《江楚会奏变法三折》涉及政治、经济、军事、文化等方面，除了诸如议院、裁太监等少数敏感的话题以外，几乎包括前述各督抚奏摺所有内容，是一个较为全面系统的新政方案。

（四）新政启动

江楚会奏不仅得到朝廷谕旨的批准，而且得到西方列强的认可。江楚会奏的批准表明两宫回銮之前在西方列强面前塑造一个维新政府形象的目的已初步达到。从此，清末新政正式开始进入具体实施阶段。

五、地方督抚与吏治改革：裁革胥役、陋规与捐纳制度

清政府采取了一系列整顿吏治的措施，其中，裁汰胥吏与差役，酌改陋规为公费，改革捐纳制度，是三项重要举措。

1、裁汰胥吏、差役与行政效率

由于传统官僚政治体制本身对胥役具有很强的依赖性，要彻底裁革胥吏与差役确实非常困难，但清末新政时期试图裁革胥役也并非完全没有效果，如袁世凯也取得了一定的效果。但是总的来说，清末胥吏与差役的裁革效果确实并不怎么理想，这是不争的事实。除非把整个旧官僚体制推翻，改行现代文官制度。

2、裁陋规与行政腐败

（1）何为“陋规”

所谓“陋规”就是“惯例性收费”，有“丑陋的规矩”之意。“通过在每一个可以想象的场合收费”，但是是被确立和承认，是在法律的默许之内。陋规与贿赂或别的形式的贪污腐败是有区别的，后者是非法的、被禁止的。

正因为陋规与贪贿界限模糊，致使在默许陋规存在的同时，实际上也在纵容和助长贪贿之风，从而败坏吏治。

（2）具体举措与结果

具体办法是：京官提供足够的养廉银，外官要有充足的办公经费，建议将道府厅各项陋规一律酌改为公费。

由于该政策破坏了官场潜规则，直接损害了旧官僚体制中各级官员的切身利益。地方督抚无力也不愿意执行，致使所谓新政初期的裁革陋规、酌改公费举措，雷声大雨点小，对于整顿吏治实效不大。当时的社会实情依然是官吏中饱，陋规盛行。

光宣之际，在官制改革与清理财政的促动下，各省公费问题与吏治整顿再度被提上议事日程，虽经反复周折，最后由资政院议决京外各官公费标准，但尚未具体实施，清政府已被革命推翻。

3、捐纳制度革废难题与新政经费困境

捐纳实质就是卖官鬻爵，是公开的权钱交易。捐官者往往流品颇杂，为了补偿捐纳所费钱财，甚至以本求利，多以贪污勒索为能事，这是清末吏治败坏的一大根源。

光绪二十七年（1901）七月，清廷发布上谕，宣布停止捐纳实官，其余虚衔等项由户部议奏。清廷停捐纳实官，此举实无异于阻塞仕途。

然而，虽然捐纳之害人所共知，之所以难以裁革，原因固然很多，但财政经费问题颇为关键。停止捐官，又断绝了清政府一条财路，在清末财政极度堪忧的情景下，各省督抚阳奉阴违，或设法变相重开，也自在情理之中。

兴利与除弊的相互制约，既不能有效化解，便使新政与弊政只能共生共存，其结果不言而喻。可见，捐纳制度的革废难题与新政经费的困境相反而相成，也就容易理解。

4、“副产物和补充物”

裁革胥吏与差役、酌改陋规为公费、停止捐纳实官等整顿吏治的措施，确实有利于惩治官场腐败，改善行政作风，提高行政效率，保证行政体制的正常运行。然而，清末吏治的腐败已经是积重难返，其根源实际上就在体制本省，这并不是简单采取几个措施就能解决的问题。“官僚政治是专制政治的副产物和补充物。”（出自《中国官僚政治研究》）

要解决官僚政治固有的弊端，必须从改革专制制度本身入手。即施行立宪，进行政治体制本身的改革。

六、地方督抚与丙午官制改革：以直督、卾督为中心

（一）丙午官制切入点

1、两个阶段：预备立宪拟从官制改革入手，丙午官制改革包括中央官制改革和地方官制改革两个阶段；

2、关于中央官制改革：以袁世凯为切入点，围绕责任内阁问题明争暗斗，揭示预备立宪时期西方宪政制度移植到近代中国之所以举步维艰，是因为各种政治势力之间的权利与利益的制约；

3、关于地方官制改革：清廷地方官制改革有着明显的中央集权的目的，以张之洞为代表的督抚大臣一般都持反对的态度，反映了清廷与地方督抚的紧张关系，制约了改革的进程；

（二）中央官制改革

1、机构人员、设置

官制改革名义上由奕劻、载泽等人负责，但其具体办事机构官制编制馆实际上是由直隶总督袁世凯所控制，馆中办事人多多为袁氏亲信；

2、改革核心与目的

中央官制改革以责任内阁为中心，极力主张仿行责任内阁制。具体而言，可以保留原来内阁的形式，以军机处归并其中，设总理大臣一人，为首长；各部尚书皆列于阁臣；

袁世凯抛出责任内阁，与袁世凯赞成立宪的用意相关。此所谓“保其后来”即预留后路。因为袁世凯担心慈禧太后去世之后光绪亲政会对自己不利，所以想利用责任内阁限制君权。想推傀儡奕劻为总理，其以副总理之职实际控内阁。

3、改革发展

（1）两派人员：赞成派以袁世凯、端方、载泽为首，以奕劻为靠山；反对派以铁良、荣庆为首，以瞿鸿禨为后台；

（2）两派的“交锋”：两派除了在高层之间直接交锋外，又操纵官场起哄，因为如此大规模的改革势必触动京朝各官的既得利益，群起而反对；但是两派斗争的焦点与本质还在于权势与利益。

4、改革结论

（1）未采纳“责任内阁”

最终公布的新官制，并没有采用责任内阁制，而是仍然保留了旧的内阁与军机处，各部院的设置则基本采用奕劻的建议；

（2）老佛爷一锤定音

慈禧太后虽然并不想背着顽固派的恶名而在某种程度上赞成立宪与改官制，但权力欲望极强的她同样不想看到如反对派所谓实行责任内阁导致皇室大权旁落的后果。诚如是，则其反对责任内阁自在清理之中，而丙午官制改革时的责任内阁制流产也就不足为怪了。

（三）地方官制改革

1、张之洞意见

1906，厘定官制大臣拟定关于地方官制改革的方案，下发各省督抚会商。张之洞对方案基本持反对的态度。

2、“抵制”原因

（1）与袁世凯势力的矛盾。（个人层面方面）随着李鸿章与刘坤一的去世，张之洞成为第一号地方实力派任务，然而其又面临新贵袁世凯的挑战，袁世凯大有凌驾于张之洞之上的架势；

（2）与朝廷集权势力的矛盾。（制度层面）一方面，清廷宣布预备立宪时，曾规定“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，权力大都集中在满洲贵族手中；另一方面，加强中央集权就是削弱地方督抚的权利，这是地方督抚所无法接受的。清廷通过在各省设立一些直属于中央各部而不受督抚管辖的结构，以削减地方督抚的权力。如行政权与司法分离，即剥夺了督抚的司法权。

（四）“毁灭的种子”

围绕官制改革的集权与分权之争只是清末朝廷与地方督抚矛盾斗争的开始，满洲贵族不断通过各种方式加强中央集权，使朝廷与地方督抚之间的关系日趋紧张，其结果就是清廷日益陷入孤立的境地，以至于迅速走向覆灭之路。究其因由，无非咎由自取而已。

七、地方督抚与立宪派在谘议局的政争

地方督抚与立宪派在谘议局的政争，以往多一位立宪派为民权的代表，地方督抚为专制的象征，因而有意无意褒扬前者。然而，通过张人俊的例子，似乎有新的认识：

1、谘议局作为民意机构，以谘议局议员为代表的立宪派固然有代表民意，但是这个民意与民权之“民”是何所指。在作者举得例子中，谘议局站在了饥民的对立面，议员们发扬的民权，表达民意，所谓的“民”显然是与“绅”画等号；

2、往往把地方督抚与立宪派的政争，看作是思想观念的保守与进步之争，在江苏谘议局的例子中，实际上并不相符；

其关键是权力之争，地方督抚与立宪派的矛盾，与其说是思想观念之争，还不如说是预备立宪时期行政权限与议政权限尚未分割清晰的必然冲突。

八、地方督抚平满汉畛域思想

1、“规划”目标与效果

1908年，清廷九年预备立宪清单，规定：1908年，成立变通旗制处，筹办八旗生计，融化满汉事宜；1915年，变通旗制，一律办结，化除畛域；

当初规划不能说不宏大，但是事实上却不尽如人意，没有达到救亡图存的实效。

2、失败原因

客观上当时的国际背景，还是国内环境，事实上都不容许清政府从容地从事内部变革和自我调整。但主观上，载沣改变了慈禧太后时期的满汉政策，进一步激化了满汉矛盾，这才是最关键的因素:

（1）处理满汉关系思路的根本调整

慈禧太后的统治术是各种政治势力之间寻找权力的平衡，在处理满汉关系上也是如此。摄政王载沣则明显地采取了排汉政策；

（2）清政府高层在权力分配上满汉不均

慈禧太后晚年在中央官制改革时已经确立了不分满汉的原则，但载沣摄政后，加紧集权皇族，使满族少壮派亲贵充斥朝廷，他们个个碌碌无为，而都占住显要位置，导致满汉矛盾空前激化。

最典型的就是1911年四月成立的第一次责任内阁，在13名国务大臣中，汉族仅4人，满族达9人，而其中宗室与皇族7人，完全是“皇族内阁”。然而，皇族亲贵内部也是矛盾重重，比如奕劻、载泽、载涛、载洵、善耆等皇族亲贵为了争权夺利，形成“政出多门”的局面。之后武昌起义的星星之火之所以能够迅速而成燎原之势，正是由于满族王公亲贵的内耗；

（3）旗人生计问题没有妥善解决

清廷采取了计口授田并推行实业教育的举措，力图使旗人解决生计问题。然而，直到清朝灭亡，只有东三省才撤了驻防，而其他省区大量的旗人并没有编入民籍，旗人生计问题并没有妥善解决，其实这也不难理解，施行了上百年的制度，人们早已形成惯性，又岂会在一朝一夕，短短的几年内得到解决。

总之，在清末预备立宪时期，清廷试图化除满汉畛域，而对满汉政策做出了新的调整，但因种种因素制约，并没有切实施行，也没有收到与其效果，也在一定程度上，致使清王朝最终难逃覆亡的命运。

九、清末新政与地方督抚权力的演变：兼论“内外皆轻”权力格局的形成

（一）问题的提出

1、“晚清”督抚职务含权量：先引出占主导地位的说法认为晚晴时期有所谓的“督抚专政”与“外重内轻”的权力格局，主要看法为咸丰同治以后“兵为将有”，将帅各私其军而出任疆寄，不可避免的造成“外重内轻以至于分崩割据的局面”，而作者认为该论点需要再研究；

2、时间线的选取：作者认为前述观点一个明显的问题，就是在时间段上主要局限于太平天国兴起的咸丰同治时期，至多延伸到庚子事变，而对庚子以后得清末新政时期缺乏实证研究，仅凭逻辑推论而下结论。名曰“晚清”，其实未免有以偏概全之嫌；

3、晚清新格局

在新政时期，地方督抚实际权力的消长，中央政府影响力的情况，清政府对地方督抚的控制力，以及所谓中央集权所谓的实际效力都有所变化；

（二）地方督抚“职务含权量”的消长

1、在清末，裁撤同城巡抚之后，总督与巡抚几乎各辖一省，职权基本相当，均可谓综理各省军政、民政、吏治、司法、文教等各项事业的最高行政长官；

2、清代地方督抚权力有一个从小到大再到小的历史演变过程，大致经历了三个阶段：

（1）清前期（鸦片战争之前），权力主要集中在内阁、军机处与皇帝特简之经略大臣，地方督抚权力相对较小；

（2）清中期（从咸同军兴到庚子事变），地方督抚权力增大，庚子的东南互保时期，可谓地方督抚权力的最高峰；

（3）清末起（庚子事变之后），朝廷加强中央集权，地方督抚权力又被削弱变小；

（三）清末新政削减方向

庚子事变之后清廷新政，在调整和收束地方督抚的权力方面，最重要的是军事权与财政权，其他还有司法权、外交权、人事权、行政权等

1、收束军事权

（1）统一新军制。清朝兵制大致分为三个阶段；前期是八旗与绿营，兵权直属清廷以及兵部；中期是以湘军、淮军为代表的勇营及防军，地方督抚军权增加；末期是仿西法编练的新军，并将并权统一收归中央；新军常备军编制分八等：军、镇、协、标、营、队、排、棚，统一了全国新军编制；

（2）统一新军编练与统率权。为了统一军制，尤其是对各省练兵进行统一管理，清廷设立练兵处，作为全国练兵统筹机构。

练兵处是独立于兵部之外的编练全国及各省新军的总机关。地方督抚遇有紧急事件只能调用本省新军，如跨省调兵，必须咨练兵处、兵部，并请旨调拨。练兵处设立后，举凡新军之军政、人事、财务、训练、指挥、监督等一切权力，均归其统辖，即练兵处之设置意在收集已散寄于各督抚之兵权而统归于中央。

练兵处虽然已奕劻为总理，但关键人物还是袁世凯，更重要的练兵处的“中层干部”都是袁世凯的亲信。这种局面，对于清廷而言，就是一个死结：一方面，从制度设计上企图实行中央集权；另一方面，在实际运作中又不得不依赖具有经验与实力的强势督抚袁世凯，致使袁世凯始终控制着北洋新军，并最终断送了王朝之命。有一点需要注意，袁世凯虽然是直隶总督，但是绝不是一般的地方督抚，其兼任练兵处会办大臣，在某种意义上已具有中央大员的身份，而不见简单视为“地方干部”。因此练兵处实际上被袁世凯控制，并不改变其中央集权的属性，也就不能简单的认为军权实际上落入到地方督抚手中。但从事后的角度老看，虽然组织上改变为了中央集权，但是在选人用人方面确实是无可奈何。

1906年中央官制改革，改兵部为陆军部，将练兵处、太仆寺并入其中，值得注意的是袁世凯被排除在外，且陆军部从直隶总督袁世凯的北洋军开始收权，清廷似乎也意识到袁的尾大不掉。在陆军部之外，清廷还设立了直属于皇帝的军事统率机构军谘府，与陆军部分掌全国各军的军令权和军政权。

从练兵处到陆军部及军谘府，都是清廷中央编练与统率新军的总机关，这些统率机构的设立，本身就是清廷试图实行中央集权的表征。

（3）集权皇族亲贵。清廷在军事方面中央集权的结果是，最终把全国军权集中到满洲贵族尤其是皇族亲贵手中。新军统率机构，从练兵处、陆军部到军谘府，一直由满族亲贵掌管。

但其实满洲亲贵内部也是矛盾重重，集中表现为载沣与奕劻两派权力争斗。陆海军大臣与军谘大臣直接向皇帝/摄政王负责，内阁不负责军事责任，将军权完全排除在内阁之外，可谓皇族亲贵载子辈兄弟争夺军权的明证。

通过新政与立宪，至少从制度设计上看，新军已基本由清廷中央所控制，甚至已经由载沣为首的皇族亲贵所掌握。在一定程度上说，军队国家化已经逐步改变了“兵为将有”的状况。但至于实践中新军是否真能为清廷所用，则大有疑问。

2、收束财政权

清代财政采取中央集权之制，由户部掌管。咸同时期，地方督抚财权扩张，破坏了中央集权的财政体制。清末新政时期，清廷财政方面的集权，也是设立新机构与裁撤旧机构的过程中进行。

（1）在户部之外另设财政处于税务处。设立财政处，主要是统一货币，把各省铸造货币权收归中央；税务处的设立，意在收回海关关税管理权，同时原为地方督抚属员的海关道改由税务大臣节制，也有避免地方督抚干预海关税收用途的意图。

（2）度支部清理财政。度支部向各省派驻财政监理官，是对各省清理财政的直接干预。通过清理财政，对于各省财政积案的清厘、岁出岁入的调查、国家税与地方税的划分、预算与决算的编制，使清廷中央对于各省财政有了清晰的了解，明显加强了中央财政集权。

（3）设盐政处整顿盐政。有关盐政管理的用人、行政权将全部收归盐政处，具体是集中到督办之手，而地方督抚的会办虚衔，也就变成了虚职。

（4）裁撤各省关涉财政局所。度支部在清理财政的同时，同一各省财政机构，将名目繁多的局所纳于体制之内。随后，各省纷纷裁撤相关局所，设立财政公所或度支公所，作为全省财政总汇之处，归藩司或度支使经营，直接向度支部负责。

与军事集权一样，在财政集权方面，清廷企图建立以中央财政机关垂直管理各省财政的体制，尽可能剥离地方督抚的财政权，其间也充满中央集权与地方分权错综复杂的矛盾。

3、收束其他权力

（1）司法权。法部与大理院不仅是全国最高的司法行政与审判机关，而且将直接干预各省司法行政与审判，以及司法审判机构的设置与官员任免；还规定司法与行政权的分立，即司法权从行政权中分离出来，由司法机构独立行使该种权力，该种模式在一定程度上可以说剥离了地方督抚的司法权。

设立的司法机构和职业法官，使司法权从地方行政官员的行政官员的行政权中分离出来，势必引起地方行政官员的反对与抵制，从这个角度上看，地方督抚反对该模式的用意。

（2）外交权。外务部设立以后，已开始有意识的削弱地方督抚的外交权，其中最重要的举措就是在各省增设交涉司。

交涉司是各省专门外交机构，交涉使虽名为地方督抚属官，但其任免与考核的最终决定权均在外务部，各省督抚在地方的外交权明显受到外务部的制约。

（3）人事权。咸同以后，地方督抚通过频繁的奏调、保举，援用私人，日益泛滥。清末新政时期，清廷对地方督抚的奏调、保举给予限制。

（4）行政权。预备立宪时期，由巡警部改设民政部，职权相应扩大，直接渗透到多方面的地方行政事务之中。“其直省民政等官，本部皆有统属考核之权。”

清廷在新政与立宪的过程中，通过中央设立各部，直接掌握了军事、财政、司法、外交、人事与行政等权力，逐步加强了中央集权，而使地方督抚权力越来越缩小。

（四）地方督抚影响力与中央集权的效力

1、庚子事变的混乱政局中，李鸿章等地方督抚大臣虽然权势可谓极度膨胀，但还没有达到从根本上无视清廷权威的地步，并没有脱离皇权控制的轨道。在内政决策方面，地方督抚的影响力也不可小觑。

新政推行的过程中，有一些督抚的权力逐渐超越地域范围，参与到清廷中央决策中，如李鸿章、刘坤一、张之洞、袁世凯等，这正是督抚干政影响力增大的代表人物。

2、预备立宪是清廷加强中央集权与地方督抚干政的影响力减弱的转折点。庚子事变后，虽然清廷有意力图收束地方督抚的权力，但在新政推行的过程中，清廷又不得不依靠地方督抚，致使其权力不但没有马上走向衰落，而且在某些新政活动中还相应扩大了一些。

预备立宪初期官制改革的过程来看，地方督抚虽然仍有一定的影响力，但在关键权力问题上并没有扭转局势，充分表明其影响力是相当有限度的。虽然地方督抚在官制改革与国会请愿中均有一定影响力，但终被清廷中央所控制，并没有突破皇权的羁绊。

3、慈禧太后与载沣加强中央集权的不同手法制约了中央集权的实际效力。慈禧太后虽然骨子里重满轻汉，但她明确标榜“不分满汉”，并采取保持均势的政策基本能有效的控制朝政；而载沣则公然扬满抑汉，集权皇族，不仅使满汉矛盾激化，而且在皇族内部也是矛盾重重，甚至政出多门，在某种程度上削弱了中央集权的实际效力，再次说明载沣的用人能力与慈禧太后根本不在一个量级上；

（五）清末“内外皆轻”权力格局的形成

随着新政尤其是预备立宪的开展，清政府不断加强中央集权措施，地方督抚干政的影响力呈现减弱的趋势。然而，清政府中央集权的实际效力也并不显著，随着统治集团内部矛盾的激化反而有削弱之势，中央集权可谓有名无实。这样，便形成“内外皆轻”的权力格局。

1、从“内轻”方面而言

清政府虽然努力努力加强中央集权，但并没有建立起强有力的中央政府，也未能真正控制全国的军权与财权，中央集权有名无实。无论是载沣、隆裕太后，还是奕劻、载泽等亲贵，都不是“医国高手”的强力人物，无力挽狂澜于将倾，拯救垂死的清王朝，这也可以从武昌起义后清廷尴尬举措的反应为证。

（1）军事权：通过中央集权，把新军的指挥权、调遣权收归军谘府、陆军部，但事实上，军谘府、陆军部并不能有效指挥和调遣新军。武昌起义后，清廷立即抽调部队，但是抽调编制三军的部队主要是北洋新军的精锐，他们只知袁世凯。于是，清廷被迫无奈的启用蛰伏多时的袁世凯。在武汉前线，军谘府、陆军部已经被迫自动放弃了军权，其所谓的中央集权竟是如此脆弱，这大概非清廷使料所及。

（2）财证权：皇族亲贵执掌度支部时，极力主张中央集权，以收束地方财政权力。但是，由于亲贵们争权夺利，往往借集权之名，而行搜刮财富之实，中央财政并无起色，反而前途甚堪忧虑。清廷在财权实行中央集权的实际效力也是微乎其微。

2、从“外轻”方面来说

（1）没有强势督抚，也没有形成强大的地方势力。在清末新政时期，除了袁世凯与张之洞任期较长外，其他督抚任期多短暂，且调动频繁，较少久任督抚。督抚更调频繁，使政策的稳定性大打折扣，对地方政治颇为不利。但从另一方面讲，也不容易形成地方势力，而有利于中央对地方的控制。到了武昌起义前夕，地方督抚都是与袁世凯、张之洞不可同日而语的平庸之辈，地方督抚没有形成尾大不掉的地方势力。在某种程度上说，这大概就是中央集权的效力。

（2）各省督抚不能有效控制地方军权与财权，使地方军心涣散，财力竭蹶。清廷为实现中央集权，把各省新军的指挥权、调遣权统归军谘府、陆军部，削去地方督抚的兵权，是最为致命的。对于财权，其捉襟见肘程度与中央财政相比，有过之而无不及。

正是地方督抚权力明显削弱，而清廷中央集权尚未强固之时，即在此权力转换临界的关键时刻，武昌起义爆发，这无疑是对清王朝的致命一击。清末“内外皆轻”权力格局的表征在武昌起义之后非常明显：一方面，清廷没有建立强有力的中央政府，也未能真正控制军权和财权，而不得不重新起用旧臣袁世凯。同时国库空虚，而度支部又无法筹集军饷。另一方面，在地方已经没有强势督抚，其军权与财权均为大为削弱，独立各省督抚既无法控制新军，也不能筹集军饷，大都成为无兵无钱的光杆司令，只能消极应对革命形势。因此，清王朝便无可挽救地迅速走向土崩瓦解。

有一点要说明，就是当清廷中央与地方督抚的权威一并衰落之时，军人势力崛起，从而出现军人干政局面。后来，袁世凯正是依靠新军的力量，进入清廷权力核心，从中央而不是从地方控制清政府，从而攫取了清朝政权和辛亥革命的胜利果实。这是军人干政发挥到极致的典型事例，而不是地方势力膨胀的结果。民初北洋军阀并非清末地方督抚，而多为清末新军将领。后续北洋军阀的起源也并非地方势力的兴起，而是军人以武力控制地方的结果。

十、辛亥革命之际地方督抚的出处抉择

真正转向革命阵营或死命对抗革命的督抚只是极少数。大多数督抚还是有效忠清廷之心，虽然他们因无法控制新军以及当地绅商不肯与之合作，而不能有效的镇压革命，但他们还是采取了不同程度的防范应对措施，他们并不愿意看到清王朝的覆灭。这与其切身利益有关，也与其思想关念有关；

1、独立省区而言，既有弃城逃跑，也有自杀殉难与全家被杀。面对独立光复，虽然有变为都督身份的，但是也有拒不出任都督与自杀未遂者；

2、就未独立省区来说，如果不是各督抚尚存效忠之心，要维持这半壁江山几乎不太可能。虽然直隶、山东、河南托病去职，却力保三省没有独立。东三省的“保安会”模式，基本维持了清王朝“龙兴之地”的稳定。