Der Daytonsche Fluch
Bosnien und Herzegovina hat es endlich wieder mal prominenter in die öffentliche Wahrnehmung geschafft. Einerseits durch eine hochrangige Regierungsdelegation die wegen der Implementierung eines EMRGH-Urteils in Brüssel war, anderererseits durch die begonnene Volkszählung. Versuch einer Erklärung warum beides in Bosnien keine Banalität ist.
Die Argumentationskette für das Urproblem des 20. Jahrhunderts ist in etwa diese:
Der erste Weltkrieg ermöglichte erst die kommunistische Machtübernahme in Russland, führte zur ökonomisch fatalen Zwischenkriegszeit und zur Machtergreifung der Nazis, was den 2. Weltkrieg auslöste; auch der kalte Krieg läßt sich nur durch die eben auf den 1. Weltkrieg zurückgehende
Systemkonkurrenz erklären.
Im Juni 2014 wird sich sozusagen das Urereignis, das zur Urkatastrophe führte zum 100.Mal jähren.
Die Philharmoniker — die Wiener wohlgemerkt — werden ein Konzert nahe der Latinski Most in Sarajevo - dort wo das zweite Attentat auf den österreichischen Erzherzog stattfand — geben.
Wenn also das Urproblem des 20 Jahrhunderts seinen Ursprung in Sarajevo nahm wäre es gerade jetzt, 100 Jahre später, höchst an der Zeit, dass die politische Realität und die Zukunft Bosnien- Herzegowinas wieder stärker in den Fokus der öffentlichen Wahrnehmung tritt.
Tatsächlich lassen sich bei etwas gutem Willen Parallelen zwischen dem Kondominium Bosnien von 1914 und dem Protektorat Bosnien von heute erkennen. Namentlich sind die vermeintlich fremde Herrschaft und die Frage der Legitimität und Form der (National-) Staatlichkeit heute wie auch zu Zeiten Gavrilo Princips die Bruchstellen im Lande.
Im Juni 2014 wird sich sozusagen das Urereignis, das zur Urkatastrophe f
Die Internationale Intervention
Freilich heute unter gänzlich anderen Bedingungen. Die internationale Gemeinschaft hatte zweifellos die besten Absichten — nämlich hauptsächlich jene, einen schrecklichen Krieg zu beenden — als unter ihrer Federführung und mit deutlichem Druck das Dayton Friedensabkommen 1995 ausverhandelt wurde.
Um den Frieden nachhaltig zu sichern wurde eine massive internationale Intervention im Lande beschlossen. Bosnien befand sich in einer dreifachen Transformation. Vom Krieg zum Frieden, von der Plan- zur Marktwirtschaft und von der Einparteienherrschaft zur Demokratie.
Der Kommunismus war gerade implodiert, vordringlichst erschien daher, nach Beendigung des Krieges, die Liberalisierung der Wirtschaft, wie beispielsweise Paddy Ashdown’s Bulldozer Initiative eindrucksvoll zeigte. Die Intervention war damit vom technischen Friedenerhalten dazu übergegangen, eine Agenda implementieren zu wollen. Paradoxer- und letztlich fatalerweise war diese Agenda eine sehr liberale, eine die die ohnehin schwachen Institutionen zusätzlich schwächte.
Als man bemerkte, dass mit Liberalisieren alleine -im wahrsten Sinne — noch kein Staat zu machen war, erweiterte man die Agenda aufs “Institution Building”. Behörden wurden geschaffen, Steuern eingeführt oder vereinheitlicht. Nachdem dies — nicht zuletzt aufgrund der unten beschriebenen
Komplexität der Staatlichkeit — selten mit maßgeblicher Mitwirkung der politischen Institutionen möglich war, geschah es oft unter Ausnutzung der ‘Bonn Powers’, also durch alleinige Entscheidung des Hohen Repräsentanten.
Die Institutionen waren zwar jetzt vielleicht formell gestärkt, allerdings weder akzeptiert und, noch schlimmer, demokratisch nicht legitimiert. Folge war ein starker Focus der internationalen Gemeinschaft aufs stärken der Zivilgesellschaft, um so die demokratische Legitimation, die aufgrund des Nichtfunktionierens einer normalen demokratischen Macht-Verantwortung Beziehung, de-facto auf einem Umweg nachzuholen.
Eine extern initiierte Stärkung der Zivilgesellschaft führt freilich ebenso nicht zwangsläufig zu den erhofften Ergebnissen. Einerseits fehlt den Initiatoren das lokale Wissen über die Sinnhaftigkeit von Projekten, andererseits adaptiert sich der lokale NGO-Markt gemäß den Erwartungen der Financiers.
So bildete sich eine hoch professionalisierte NGO-Branche, deren vordringlichste Spezialisierung das Anzapfen der Fördertöpfe ist.
So ist Bosnien, beinahe zwei Jahrzehnte nach dem Dayton Friedensabkommen, ein eher schlecht
als recht liberalisierter Staat, mit schwachen Institutionen und einer intrinsisch schwachen Zivilgesellschaft.
Diese Entwicklung und die Stufen Liberalisierung, Institutionen stärken, Zivilgesellschaft aufbauen kann man in vielen modernen internationalen Interventionen beobachten; das Grundproblem liegt in dem Widerspruch zwischen oktroyiertem Liberalisieren und gleichzeitigem Demokratisieren.
Doch in post-Dayton Bosnien und Herzegovina ist es zusätzlich die Verfassungsrealität, die die Entwicklung behindert und die das Land gerade wieder — auf europäischer Ebene — einholt.
Constitutional Failure
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Dayton war, und das ist schon an der Form des Abkommens zu erkennen, in erster Linie ein Friedensabkommen. Die Verfassung bildet bloß einen Anhang dazu. Die Verhandler gingen davon aus, hier das Fundament für Frieden und eine gewisse Übergangsstaatlichkeit zu bilden, die BürgerInnen würden dann (Bill Clinton meinte angeblich innerhalb der nächsten 2 Jahre) sich schon auf eine Verfassung einigen.
Vielleicht hat er es der damalige Chefverhandler Richard Holbrooke erst später gelesen, vielleicht nur auszugsweise oder sich auszugsweise vorlesen lasen. Jedenfalls zitiert der Ende 2010 verstorbene
Spitzendiplomat und Chef-Mediator damals in seinem Buch „To End a War“:
“As one Yugoslav later put it, each ethnic group would ask: ’Why should I be a minority in your state when you can be a minority in mine?’
Freilich eine Formulierung, die treffend und prägnant wie wahrscheinlich keine andere die Grundmotivation der ethnischen Gruppen, die letztlich zu den jugoslawischen Sezessionskriegen geführt hat, zusammenfasst.
Jugoslawien war das Land der perfekten paritätischen Partizipation — von der Grundschullehrerin bis zu den Mitgliedern der KP-Führung wurden die Posten nach ethnischen Kriterien vergeben, wurden die Investitionen verteilt, waren die Unterrichtssprachen andere. Als sich in eine mittelgroßen Stadt plötzlich viele Bewohner als „Jugoslawen“ deklarierten — kein Problem — waren die Jugoslawen dort eben eine eigene Ethnie. Die Ethnien definierten sich also hauptsächlich aus ihrer Konkurrenz im jugoslawischen Spiel der Umverteilung.
Mag sein, dass deshalb auch der Kampf darum, keine Minderheit zu sein, dort am heftigsten geführt wurde, wo die Ethnien am ehesten gleichverteilt waren: in Bosnien.
Eine Verfassung ist ein Dokument, eine Deklaration, deren zumindest gedanklicher Beginn und Ende “Wir, das Volk“ ist. Im jugoslawischen Fall, so Vladimir Gligorov in ‚Why do countries break up‘ 1994, gleichsam der Grundfehler der Staatlichkeit nach der Verfassung 1974, hätte es wohl ‚‘Wir die südslawischen Völker‘ geheißen, was sowohl das Personalpronomen als auch dem Völker(engl. Original: people) eine komplett andere Bedeutung gibt.
Allein schon aus dem Fakt, dass der Adressat nicht der Bürger, sonder die (ethnischen) Nationen sind, ergibt sich die mangelnde reale Staatlichkeit, bedingt dies doch, sich primär einer Ethnie, erst sekundär dem Staat zugehörig zu fühlen; was allerding mit weit über das Gefühl hinausgehenden Konsequenzen verbunden ist.
Der „one Yugoslav“, den Richard Holbrooke oben meint war eben auch Vladimir Gligorov, der im selben Buch, ein Jahr vor Dayton geschrieben, die Formalisierung der ethnischen Maxime als ein Kernproblem in der jugoslawischen Verfassung beschreibt.
Die bosnische Verfassung, die Verfassung des Gesamtstaates, der Annex IV zum Dayton Friedensabkommen, beginnt mit:
„Bosniacs, Croats, and Serbs, as constituent peoples (along with Others), and citizens of Bosnia and Herzegovina hereby determine that the Constitution of Bosnia and Herzegovina is as follows:”
Und endet mit:
“The Republika Srpska approves the Constitution of Bosnia and Herzegovina at Annex 4 to the General Framework Agreement.
For the Republika Srpska”
Exakt das von Gligorov identifizierte Grundproblem der jugoslawischen Redistribution wurde –auch wenn es nur als Provisorium gedacht war — wieder zur höchsten Maxime in jenem Staat, dessen ethnischer Mix von allen Nachfolgestaaten am ehesten jenem Jugoslawien entsprochen hat. Und diese Verfassung gilt noch heute.
Die Dayton Verfassung als doppeltes spieltheoretisches Kontinuum
Die Dayton Verfassung ist in zweierlei Hinsicht eine Fortsetzung eines fatalen Zustandes. Einerseits wird das jugoslawische Spiel der Ethnien, die um die selben Ressourcen kämpfen fortgesetzt.
Andererseits wird die Logik des Krieges formalisiert und zur intrinsischen Logik der Staatlichkeit. Dayton normiert gewissermaßen das Trennende als Bedingung für das Einigende.Der rationale bosnische Wähler- gleich welcher Ethnie — wird immer jenen Politiker bevorzugen, der am radikalsten für die eigene Ethnie kämpft. Das ist eben nicht der oft beschworene Nationalismus; es sind vielmehr die in Dayton geschaffenen Spielregeln, die zwangsläufig zu einem Gefangenendilemma führen.
Die indirekten Effekte der Dayton Verfassung
Die aktuellen Probleme sind allerdings nicht primär jene, die direkt auf die Verfassung zurückzuführen sind. Die einzigartige Kombination eines ethnisch geteilten de-facto Protektorats, wo der Protektor als Mediator fungiert, hauptsächlich die Umsetzung des inferioren Verfassungswerks monitort, hat nach mehr als eineinhalb Jahrzehnten zu einem suboptimalen Gleichgewicht geführt.
Die lokalen Eliten, per Verfassung ethnische Eliten, haben gelernt mit dem Status umzugehen. Sie haben gelernt, von Privatsierungen zu profitieren, Posten zu besetzen, parallele Machtstrukturen aufzubauen und zu erhalten. Sie haben auch gelernt, direkt durch die Intervention, die im Lande als Nachfrager, Arbeitgeber oder Donator tätig ist, zu profitieren.
Und letztlich haben sie sich so einen Status geschaffen, der sowohl hinsichtlich seiner Robustheit als auch hinsichtlich seiner Profitabilität von der Intervention und der ethnischen Teilung abhängt. Die Kriegsrethorik, den Konflikt auf Sparflamme am Leben zu erhalten, sichert die Macht, den Einfluss und das Einkommen der Eliten.
So ist auch die Weigerung, das Sejdic-Finci Urteil zu implementieren oder eine Volkszählung durchzuführen, zu interpretieren: Beides würde oder könnte die Grundfeste der daytonschen Staatlichkeit, namentlich die vorgefertigte Verteilung der öffentlichen Gütern nach ethnischen Gesichtspunkten, möglicherweise zerstören.
Das Beharren und die verstärkte Initiative der EU, im Bewusstsein über die Sensibilität beider Bereiche lassen auf weitere, durchgezogene und endgültige Initiativen zur Lösung des Verfassungsdilemmas hoffen.
