A Costa Rica le urge reformar el IVA
(Y sí, hay que cobrarlo a la canasta básica)
Durante la discusión de la “Reforma Fiscal” en la Asamblea Legislativa, varias veces se intentó dejar exento el pago del impuesto del valor agregado (IVA) a los bienes de canasta básica. A pesar del atractivo aparente de esta medida, su aplicación beneficia mayoritariamente a las familias con mayores ingresos del país, facilita la evasión fiscal, y no evita que los precios aumenten para el consumidor.
Para ir por partes, es fundamental tener claro cómo funciona el IVA.
¿Cuáles son características de un impuesto de valor agregado?
· Es un impuesto indirecto, quien lo retiene no es quien lo paga. Esto es como en los restaurantes, uno paga el impuesto de ventas, pero es el restaurante quien lo recolecta y luego lo entrega al Ministerio de Hacienda.
· Es un impuesto que se recolecta a través de cada etapa de producción de un bien o servicio, y todos tienen derecho a deducirlo excepto el consumidor final. Imagine un sillón que usted compra en una mueblería. El carpintero que lo produjo también pagó el IVA al aserradero por la madera que utilizó, y luego le cobró el IVA a la mueblería al vendérselo. Lo que finalmente entrega el carpintero al Ministerio de Hacienda es la resta entre el IVA cobrado a la mueblería, menos el IVA pagado al aserradero.
· En este sentido es un impuesto sobre el consumo final de bienes y servicios, que solo “fluye” a través de las empresas hasta el consumidor final. Cuando usted compre el sillón en la mueblería para su casa, no podrá deducir el IVA.
· Como es un impuesto al consumo final, las exportaciones están libres del pago del IVA y se cobra el IVA a todas las importaciones. Es decir, lo productos pagan el IVA en la jurisdicción donde se realice el consumo final. Cuando se exporta café desde Costa Rica, pagará la respectiva tasa del IVA que cobre el país al cual sea enviado.
· Valga decir, nuestro “impuesto de ventas” ya es un impuesto sobre el valor agregado. Lo que ocurre es que la mayoría de los servicios se encuentran exentos del pago del tributo.
¿Qué ventajas ofrece el IVA?
· Como cada integrante de una cadena de producción puede deducir el pago del impuesto, las empresas tienen incentivos de que sus proveedores estén formalmente inscritos y pagando el IVA, porque así ellos pueden reducir costos.
· Y si algún proveedor no reporta una factura de un servicio que vendió, pero la empresa que compró el servicio sí la reportó para deducir el pago de impuestos, el Ministerio de Hacienda detectaría que hubo un intento de evasión. Esto es lo que se conoce como “trazabilidad”.
Pensemos en el ejemplo anterior del sillón. Si el carpintero no reporta que le hizo una compra al aserradero, no podría hacer ninguna deducción y sus costos incrementarían. Esto también genera un incentivo para llevar a la formalidad las empresas, porque de igual manera, comprarle a una empresa que está en la informalidad, solo provocaría que no se pueda hacer ninguna deducción posterior.
· El éxito de estos mecanismos de control de evasión están sujetos a que a lo largo del proceso de producción, todas las empresas estén obligadas a pagar y recaudar el impuesto. Si esta cadena se “rompe” porque hay determinados bienes o empresas exentas del pago, la supervisión de la evasión se dificulta y encarece.
· También es importante tener claro que la trazabilidad del IVA ayuda a reducir la evasión del impuesto sobre la renta. Al fin y al cabo, las utilidades de los evasores se obtienen principalmente por ventas de bienes y servicios. Y la venta de una persona, es el consumo de otra; entonces, si el Ministerio de Hacienda no tiene como detectar irregularidades cuando se da este consumo, el evasor podrá fácilmente reducir las ganancias que reporta a la hora de pagar el impuesto sobre la renta.
En concreto, ¿por qué este tipo de tasas diferenciadas para los bienes y sus insumos ofrece más oportunidades para la evasión?
En general, este es un problema que sucede con la creación de cualquier tipo de tasa diferenciada (es decir, cobrar tarifas de impuesto diferentes según el tipo de producto).
Para ver cómo esto ocurre, supongamos que un productor ganadero produce dos bienes: un corte fino y otro corte que está incluido en la canasta básica (por tanto, exento del pago de impuestos). Asumamos también que ambos cortes se obtienen del mismo animal, razón por la cual los insumos que se utilizan para alimentarlo y darle cuido veterinario son exactamente los mismos.
A la hora de reportar los ingresos a Hacienda, el productor tiene un incentivo para exagerar las ventas de los bienes que tienen trato preferencial (el que está exento) respecto a los que no (el corte fino), porque así goza de una mayor exención de impuestos.
Pero en general, aun cuando el productor no tenga ningún interés de evadir, las tasas diferenciadas aumentan los costos de cumplimiento de las obligaciones tributarias. Esto porque, al haber distintas tarifas del impuesto, los registros de contabilidad deben ser más completos y las declaraciones de impuestos se vuelven más complicadas. A su vez, al Ministerio de Hacienda se le dificultan todavía más las auditorías, porque hay que controlar más registros.
Entonces, es importante tenerlo claro: o se defiende el combate a la evasión de impuestos, o se defiende la exoneración del IVA en la canasta básica, pero no se pueden sostener ambas tesis simultáneamente.
Si todo esto es cierto, ¿pagan impuestos los alimentos en otras partes del mundo?
Sí, aquí pueden verse los impuestos que pagan los alimentos en la Unión Europea:
De los 28 países, únicamente 3 tienen una tasa inferior a la que se quiere cobrar en Costa Rica, y países como Dinamarca, tienen la misma tasa para los alimentos que la tarifa estándar (del 25%).
Por supuesto, estos países también tienen grupos de presión que interceden en la normativa de impuestos, una “cultura tributaria” distinta, al igual que hábitos alimenticios diferentes. En Italia, por ejemplo, la albahaca fresca, el romero y orégano tienen trato preferencial.
Pero como puede observarse en el gráfico, lo que plantea la reforma fiscal, es una práctica internacional usual.
¿Y por qué se habla tanto de la ¨regresividad¨? ¿Es el IVA un impuesto “regresivo”?
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Un impuesto usualmente se considera regresivo respecto al ingreso si quienes tienen menos ingresos destinan un mayor porcentaje de sus ingresos para pagar el impuesto respecto a quienes tienen ingresos más altos. Dicho de otra forma, la “carga tributaria” disminuye a medida que los ingresos del “contribuyente” aumentan.
Un impuesto progresivo sería lo opuesto: quienes tienen más ingresos, destinan un mayor porcentaje de sus ingresos para pagar el impuesto respecto a quienes tienen ingresos más bajos.
Bajo esta definición, el IVA se considera un impuesto regresivo. Pensemos un tasa de IVA de un 1% aplicado a una bolsa de arroz que cueste 1500 colones. El monto de este impuesto -15 colones- porcentualmente representa más en un hogar que posee un ingreso mensual de 50.000 colones, que un hogar que tenga un ingreso mensual de 2 millones. Adicionalmente, los hogares con más ingresos tienen una mayor capacidad de ahorro (lo que implica que no gastan todo su dinero en bienes o servicios que paguen IVA). Todo esto hace que en efecto, los hogares pobres destinen más de su dinero para pagar el IVA, que hogares más acomodados.
Hasta ahí, todo está claro. Sin embargo, no basta con decir que el impuesto es regresivo respecto al ingreso de las personas. La pregunta relevante es cuál es la mejor manera de corregir esa regresividad del impuesto.
Entonces, ¿cómo se debe corregir la regresividad del IVA?
La respuesta que tradicionalmente se ha dado –y goza todavía de muchos defensores- es dejar exento del pago del impuesto a un grupo de bienes y servicios que consumen las personas con menos recursos, dejar exenta la “canasta básica”. Así, se busca proteger de la carga adicional que pueda tener el impuesto sobre ellos.
El problema de lo anterior, es que dado que el IVA es un impuesto al consumo, quienes más lo pagan, es quienes más lo consumen. Y quienes más consumen, son los que más ingreso tienen (por esto, valga decir, también se dice que el IVA es progresivo respecto al consumo). Entonces, los impuestos no recaudados por dejar exento el IVA, terminan siendo aprovechados por quiénes más capacidad de pago tienen.
Por otro lado, no existen productos que únicamente consuman los pobres. El arroz que queda exento, lo consumen tanto las familias de menores ingresos del país, como las más millonarias. Así de sencillo.
El efecto acumulado de todas estas tasas diferenciadas, se puede ver en el gráfico abajo:
¿Qué incluye exactamente el gráfico?
El gráfico muestra todo el acumulado del IVA que se dejó de pagar porque se cobraba menos de un 13%. Es decir, de una bolsa de arroz que vale 1.500, está incluido el 13% que no se cobró (195 colones). De igual manera, el 13% que no se cobró por matrícula de un colegio privado, también está reflejado en el gráfico.
A su vez, el gráfico muestra cómo se distribuyen los beneficios de estas exenciones por deciles. Cada decil es una forma de dividir el total de hogares en 10 partes iguales, y ordenarlas de forma ascendente según su nivel de ingreso. El primer decil, representa el 10% con menores ingresos del país; el último decil, el 10% con mayores ingresos.
Entonces, ¿las exenciones del el IVA benefician a los hogares más pobres? Pues sí, en efecto lo hace, pero como puede observarse, de cada 100 colones exentos del IVA, el 20% más rico recibe 65,2 colones, mientras que el 20% más pobre recibe tan solo 3,6.
La comparación es más desigual cuando se compara el primer decil con el último: de cada 100 colones exentos, el 10% con mayores ingresos recibe 49,3 y el 10% con menores ingresos obtiene 1,6 colones. Es decir, por motivo de exención del IVA, el 10% más rico obtiene 30,8 veces más que el 10% más pobre.
En esta línea, afirmar que uno “protege a los hogares más vulnerables” con algo que beneficia 31 veces más a los hogares más ricos, no tiene ningún sentido.
¿Entonces esta es una mala práctica para reducir la desigualdad de ingresos?
Sí, es pésima. De hecho, técnicamente, la única forma de justificar una exención general como el mejor mecanismo para reducir efectos en desigualdad, es si los programas sociales fueran tan ineficientes en llegarle a las familias con menos recursos, que resultara mejor una exención general de la canasta básica, pero esto no es el caso para Costa Rica (Fernández, 2018).
Valga decir, el énfasis de lo aquí explicado ha sido exclusivamente en el IVA, pero para evaluar el efecto en la desigualdad de un sistema tributario hay que evaluarlo como un todo, incorporando los demás impuestos (sobretodo el impuesto sobre la renta). No se puede señalar con el dedo solo una parte, y de ahí extraer conclusiones sobre el todo. En todo caso, ya hay evidencia para afirmar que en su conjunto la reforma fiscal es progresiva.
También es importante resaltar que las razones que se han presentado aplican al margen de la cantidad de servicios que ofrezca el Estado, o si la tasa del IVA es un 20% o de un 8%. En cualquier escenario, este tipo de exenciones benefician mayoritariamente a las familias con mayores ingresos del país y facilita la evasión fiscal (por cierto, las razones de porque la exención no evita que los precios aumenten para el consumidor, pueden verse acá.
Una última reflexión sobre el sistema tributario y la desigualdad…
Costa Rica es un país altamente desigual. Para tener una idea más clara, el siguiente gráfico que muestra la concentración del ingreso de Costa Rica comparada con otros 35 países. El punto más alto, es la desigualdad de ingresos tal cual la genera el mercado; el de más abajo, es la desigualdad después del cobro de impuestos y transferencias sociales.
Como se puede observar, parte de los grandes retos pendientes para el país es lograr que el sistema tributario contribuya significativamente a reducir la desigualdad económica. Un país como Francia, antes de impuestos y transferencias es más desigual que el nuestro, pero después de cobrar los impuestos y distribuir las transferencias, disminuye la desigualdad de ingreso en un 80%. La mayoría de esto se explica porque el gasto social de Francia es muchísimo superior que el de Costa Rica.
En esta línea: más regresivo que cualquier IVA, es una crisis. El nivel de gasto social per capita que tenía el país en 1980 en términos reales, se superó hasta el 2015, 35 años después (OECD, 2018). Pero esto es fundamental, si uno de verdad se preocupa por quienes tienen menos ingresos, hay que cobrar bien, para luego poder distribuir mucho. Los impuestos no son programas sociales, y todo intento para usarlos de tal manera es una pésima idea.
Referencias:
Fernandez, S. (2018). Cobertura, enfoque, razones de exclusión y características de los beneficiarios de los principales programas financiados por el FODESAF en el 2017. Fodesaf, San José.
OECD. (2017). OECD Tax Policy Reviews: Costa Rica 2017, OECD Publishing, Paris
OECD. (2018). OECD Economic Survey of Costa Rica: Research Findings on Productivity, OECD Publishing, París
Trejos, Juan Diego (2007). La equidad de la política fiscal en costa rica. Trabajo no publicado preparado para el proyecto regional del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE). La información del gráfico aparece en la publicación de alberto Barreix, martín Bes y Jerónimo Roca (2009): Equidad Fiscal en Centroamérica, Panamá y República Dominicana. Washington D. C.
