La reducción del gasto no basta
(o todo lo que usted quería saber sobre el gasto de gobierno)
Si no se aprueba una reforma fiscal pronto, tendremos una crisis económica eventualmente. Es así de sencillo. En el 2014 éramos el país de Latinoamérica con el mayor déficit fiscal, y para el 2017 cerramos de segundos, solo superados por Brasil (que atraviesa su mayor crisis política desde la vuelta a la democracia).
Cómo llegamos acá, es una historia de varios factores que pueden ser explicados ampliamente en otra oportunidad. Pero lo fundamental es que desde el 2009 el Estado adquirió mayores obligaciones que hacen que el gobierno gaste más de los ingresos que percibe, y desde entonces esa diferencia se ha tenido que venir pagando continuamente con deuda.
Es importante hacer una distinción. Hay dos formas de medir el déficit, el primario, que implica ingresos menos gastos, y el financiero, que incluye además pagos de deuda. El que exige especial atención y que un país debería procurar mantenerlo positivo regularmente es el déficit primario, en tanto, si este se encuentra negativo, las deudas seguirán creciendo continuamente. La situación que tenemos ahora es como la de un hogar que decidió agrandar la casa, y desde entonces, el costo de mantenimiento que ha significado la nueva vivienda, se ha ido pagando a través de deudas con tarjetas de crédito, las cuales a su vez, son pagadas con otras tarjetas de crédito.
Esta es la situación que enfrenta el país, que no se puede extender indefinidamente. Mientras tanto, quienes le prestan dinero al Estado, lo hacen más caro y a través de plazos más cortos. Si nada cambia, en algún momento por el riesgo que implica prestarle dinero a Costa Rica, el flujo de préstamos llegará a cerrarse, y entraríamos en una crisis económica que afectará gravemente a todos los sectores del país.
Hay quienes señalan que la única forma de resolver esta situación es reduciendo gasto. El argumento suele explicar que dado que fue a través de un incremento del gasto la razón por la cual estamos en déficit, lo que naturalmente corresponde es también resolver este problema reduciendo el gasto.
El problema de esa argumentación, es que si bien es cierto que un aumento del gasto causó la situación del déficit fiscal en que nos encontramos, de eso no se sigue que sea vía gasto la mejor opción para resolver el problema. Cómo llegamos acá, y cuál es la mejor forma de evitar una crisis fiscal, son dos preguntas distintas.
Para ejemplificar mejor, imagínese que usted era diputado el año pasado, y contaba con todos los votos del congreso. Usted cree firmemente en la reducción del gasto público. Asumiendo generosamente, que en el 2018 el déficit primario y financiero continuarán siendo de 3,1% y 6,2%, al enfrentarse el Presupuesto Ordinario de la República, se daría cuenta que aún si usted pudiese desaparecer todos los destinos (titulos presupuestarios) del gobierno con excepción del pago de la deuda, pensiones, Poder Judicial y Ministerio de Trabajo, no podría llevar a cero el déficit financiero. Similarmente, para llegar a números positivos el déficit primario, usted debería eliminar 20 destinos del presupuesto nacional. Es decir, aun si uno pudiese cerrar casi por completo el Estado, sigue teniendo déficit fiscal.
En la vida real, además de conflictos sociales, considere que también debería sumar costos de cesantías, por lo cual en todos los países que llevan a cabo recortes en remuneraciones, suelen traer consigo en el corto plazo un incremento todavía mayor en los gastos.
Vista la información así, se expresa mucho más claro el reto que suponen los recortes presupuestarios. La propia Asamblea Legislativa, que desde el 2015 no está controlada por el partido oficialista, no ha podido realizar recortes significativos al gasto de gobierno. Tampoco, hasta la fecha, quienes se oponen a aumentar impuestos han hecho una propuesta comprehensiva señalando específicamente dónde y cómo tienen que hacerse los recortes.
Considérese algo adicional. La mayoría de las propuestas de recortes de gasto, realmente no lo son, sino que corresponden a controles sobre su crecimiento. Por ejemplo, una ley de empleo público que disminuya y unifique anualidades no reduce en nada las anualidades ya adquiridas en años anteriores, dado que no tiene un efecto retroactivo, lo que provoca es que las futuras sean menores. Volviendo a nuestro cuadro, aún cuando hipotéticamente uno eliminara la figura de las anualidades, eso no le reducirá el gasto al Estado en ningún colón.
Dicho esto, algunas consideraciones adicionales:
¿Cuánto afecta la deuda al Presupuesto Nacional?
Mucho. Como puede verse en el cuadro de arriba, actualmente se destina más para pagar la deuda que el agregado de lo destinado al Poder Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones y todos los ministerios del Poder Ejecutivo con excepción del MEP.
¿Reducir evasión sirve?
Sí, pero su efecto se percibe en el largo plazo, además la efectividad es difícil de prever de antemano. Nuestro problema, por otro lado, es de corto o mediano plazo.
Actualmente las recomendaciones que realiza la OCDE en materia de evasión (llamadas BEPS, por sus siglas en inglés), se encuentran dentro de la ley del impuesto sobre la renta. Ley que –valga decir- se encuentra estancada en la Comisión de Hacendarios de la Asamblea Legislativa desde el 2015.
¿Y si vendemos RECOPE?
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Primero es importante tener claro que las empresas estatales no le aportan nada al déficit fiscal, en tanto no forman parte del gobierno central (cuadro de arriba).
Pero lo más importante es que si usted tiene un negocio que tiene mayores costos que ingresos, recibir un dinero extra -digamos, por vender las joyas de la abuela- le ayudará un poco a cubrir costos, pero su desbalance estructural continúa.
¿Y qué pasa con los bienes o servicios que no pagan impuestos?
Esa es una discusión interesante, pero al igual que los recortes de gasto, lo primero que hay que definir es particularmente a qué o a quiénes uno le quiere quitar el beneficio fiscal: ¿a la canasta básica? ¿a las zonas francas? ¿a los más pobres? Considérese adicionalmente que estos beneficios fiscales están repartidos entre muchísimos sectores. Para que tuviese un efecto significativo sería necesario derogar muchas exoneraciones, lo cual traería un conflicto social por muchos frentes.
¿Puede el Poder Ejecutivo detener el crecimiento del gasto vía administrativa?
No, a menos que quiera violar la ley o la Constitución. Sin necesidad de ser exhaustivo, la mayoría de los ingresos que generan los impuestos, ya tienen una obligación legal de ser distribuido a un destino particular. Entonces, siempre que crezcan los ingresos, traerá consigo un crecimiento en el gasto. Otros destinos están atados al PIB, entonces siempre que crezca el PIB, eso deberá crecer correspondiente el destino legal (ya existe un proyecto de ley que pretende resolver esto, expediente Nº 20.595).
Además, continuamente la Asamblea Legislativa elabora leyes que le crean nuevas obligaciones al Estado, y se aprueban sin crear una nueva fuente de ingresos para financiarlas. Dicho de otra manera, se crean nuevos egresos sin contenido presupuestario. La mayoría del tiempo esto se traduce en más deuda pública (y más déficit).
¿Es necesario detener el crecimiento del gasto?
Sí, solo eso puede darle sostenibilidad a cualquier reforma fiscal. Pero nuevamente, hay que llamar las cosas adecuadamente por su nombre. Disfrazar de reducción de gasto lo que realmente es una desaceleración es impreciso e irresponsable.
Pero si uno quiere genuinamente contraer el Estado, debe hacer el ejercicio serio de indicar con contenido legal y cuantitativo dónde y cómo.
¿Hay que eliminar el “gasto superfluo”?
Por supuesto, “superfluo” significa innecesario. La idea no tiene opositores. Pero cuando se menciona sin señalar algo particular, es una forma de presentar lo evidente como innovador.
¿Por qué nos debería interesar esto?
Porque en serio vamos caminando de la forma más torpe y prevesible hacia una crisis, las cuales pueden tener efectos diversos, pero la historia suele incluir esto:
Para recortar los niveles de gasto, el gobierno realiza recortes en áreas como educación y salud pública, provocando efectos sociales perjudiciales en el largo plazo (las llamadas “décadas pérdidas”). Esta situación es particularmente grave, dado que durante la crisis la demanda por los servicios que provee el Estado incrementa.
Los gobiernos también aumentan los impuestos para tratar de recaudar fondos para cubrir los pagos de la deuda. Sin embargo, los recortes del gobierno a menudo conducen a un mayor desempleo debido a la pérdida de empleos públicos, así como en las industrias que dependen de contratos gubernamentales.
Los desempleados consumen poco (y contribuirán poco al impuesto sobre la venta), y dejan de pagar el impuesto sobre la renta, lo que significa que aquellos que están trabajando tienen que pagar proporcionalmente más. Esta sobrecarga sobre las personas empleadas causará que tengan menos dinero para gastar en bienes y servicios, lo que llevará a todavía más recortes de empleos en otros sectores productivos.
Asimismo, las personas para preservar su riqueza suelen trasladar sus ahorros a dólares, lo cual produce altas devaluaciones en la moneda nacional y provoca grandes presiones sobre el mercado financiero. Toma un largo tiempo recuperar la confianza del público para que se use la moneda nacional nuevamente. Asimismo, dependiendo de la reacción de los ahorrantes y el nivel de exposición de los bancos respecto a las finanzas del gobierno, eso puede traer consigo crisis de tipo de cambio o bancarias.
Por si fuera poco, también el Estado tendrá reducida su capacidad de respuesta a catástrofes y emergencias nacionales.
¿Acaso no es indignante el crecimiento del gasto en la última década? ¡La gente no confía en el gobierno!
Está bien, pero hay que tener cuidado. Del desaliento general no puede nacer el consentimiento de lo peor.
A modo de conclusión.
La deuda pública no atiende el estancamiento político, y la inacción en la Asamblea Legislativa tiene como consecuencia que la deuda pública continúe creciendo. Postergar tiene un costo, y cuánto más continúe incrementándose la deuda, mayor envergadura deberá tener la reforma.
Por último, hay que decirlo: irremediablemente Costa Rica experimentará una reforma fiscal, por las buenas o por las malas. Por las buenas, la mayoría de los partidos políticos y sectores acuerdan el tipo de reforma sostenible que requerimos; por las malas, el país quiebra, y quien nos rescate nos impondrá como condición aprobar la reforma que ellos quieran, la cuál traerá, indudablemente, aumentos en las tasas de los impuestos. No hace falta llegar ahí.
