Συγχώνευση ΕΣΡ - ΕΕΤΤ

Το ενδεχόμενο της συγχώνευσης ΕΣΡ και ΕΕΤΤ (εκτός από τη συγχώνευση ΑΠΔΠΧ και ΑΔΑΕ) αποτελεί μια ορθολογική λύση, τόσο από δημοσιονομομικής απόψεως, όσο και από πλευράς αρμοδιοτήτων αλλά και συνταγματικού δικαίου.

Τα επιχειρήματα του προέδρου του ΕΣΡ ότι δήθεν είναι αντισυνταγματική η συγχώνευση της Αρχής που προϊσταται με μια άλλη ανεξάρτητη αρχή, δεν θεμελιώνονται σε συγκεκριμένες απαγορευτικές διατάξεις του Συντάγματος. Το γεγονός ότι το Σύνταγμα αναφέρεται ονομαστικά στο "ΕΣΡ" στο άρθρο 15 δεν σημαίνει ότι η ΕΕΤΤ δεν έχει επίσης συνταγματική έδραση στο άρθρο 5Α του Συντάγματος. Το αν η νέα αρχή που θα προκύψει από τη συγχώνευση δεν φέρει τον γενικό τίτλο "ΕΣΡ" δεν σημαίνει ότι παραβιάζεται το Σύνταγμα ή ότι δεν μπορεί να συνεδριάζει με σύνθεση ως ΕΣΡ. Εξάλλου η ανεξαρτησία της ΕΕΤΤ προβλέπεται από το διεθνές δίκαιο (πρωτόκολλο στη Διεθνή Σύμβαση Τηλεπικοινωνιών) αλλά και από το κοινοτικό δίκαιο.

Επιπλέον, από πλευράς διοικητικών αρμοδιοτήτων, ο ρόλος της ΕΕΤΤ αφορά κλασικά τον ανταγωνισμό στα μέσα επικοινωνίας. Από τη στιγμή που ο καταλυτικός ρόλος του Διαδικτύου επέφερε την σύγκλιση των μέσων επικοινωνίας με τα μέσα ενημέρωσης και ιδίως τα ραδιοτηλεοπτικά, η ύπαρξη δύο ανεξάρτητων αρχών που εμμένουν στις παλιές κατηγοριοποιήσεις απηχεί ψηφιακό αναλφαβητισμό.

Εξυπακούεται ότι σε μια περίπτωση συγχώνευσης θα πρέπει βεβαίως να τροποποιηθεί το καταστατικό δίκαιο της ΕΕΤΤ και τα μέλη της να αναδεικνύονται με την διαδικασία του άρθρου 101Α του Συντάγματος. Οι αντιρρήσεις που κάποτε διατυπώθηκαν ως προς τη συνταγματικότητα της ανάδειξης των μη συνταγματικά κατοχυρωμένων ανεξάρτητων αρχών ουδέποτε θεμελιώθηκαν επίσης σε απαγορευτικούς νομικούς κανόνες.

Τέλος, από δικαιοπολιτικής σκοπιάς, θα άρμοζε στους "ηθικοπλάστες" του ΕΣΡ να συγχωνευθούν με τους "τεχνοκράτες" της ΕΕΤΤ. Θα ήταν μια ενδιαφέρουσα σύνθεση.

Ο Συνήγορος του ΠΑΣΟΚ και η Αρχή της Νέας Δημοκρατίας

Σύμφωνα με χθεσινό δημοσίευμα της Καθημερινής, υπάρχουν πληροφορίες ότι τα δύο μεγάλα κόμματα έχουν "μοιράσει" τις δύο ακέφαλες ανεξάρτητες αρχές. Οι πληροφορίες αναφέρουν ότι έχει συμφωνηθεί πως ο νέος Συνήγορος του Πολίτη θα έχει "την στήριξη του ΠΑΣΟΚ" και ο νέος πρόεδρος της Αρχής Προστασίας Προσωπικών Δεδομένων θα "προταθεί" από τη Ν.Δ. (βλ. εδώ το δημοσίευμα).

Όπως είναι προφανές, τα κόμματα αντιμετωπίζουν ως φέουδα τις ανεξάρτητες αρχές, οι οποίες πρέπει να βρίσκονται έξω από τους κομματικούς συσχετισμούς. Το Σύνταγμα στο άρθρο 101Α αναφέρει ότι η επιλογή των προσώπων γίνεται από την Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής με ομοφωνία ή έστω με πλειοψηφία των 4/5. Αυτό όμως δεν σημαίνει ότι θα πρέπει να γίνονται τέτοιου είδους μοιρασιές που θέτουν σε αμφιβολία την ίδια την ανεξαρτησία της κάθε αρχής, γιατί έτσι αντί για ανεξαρτησία θα έχουμε το αποτέλεσμα πολλαπλών εξαρτήσεων.

Το θέμα συζητήσαμε και στη χθεσινή retrospectiva με τον καθηγητή Συνταγματικού δικαίου κ. Ν. Αλιβιζάτο (μπορείτε να την ακούσετε εδώ).

Οι ανεξάρτητες αρχές δεν πρέπει να αντιμετωπίζονται ως άλλος ένας θεσμός στον οποίο κυριαρχεί ο κανόνας της πλειοψηφίας, αλλά να γίνει σεβαστή η ιδιότητά τους ως φορέων του κράτους δικαίου, που επιβάλλει να βρίσκονται πάνω και πέρα από κόμματα.

Διαφορετικά, η συνέχιση της απαξίωσής τους είναι προδιαγεγραμμένη. Διαβάστε και το κείμενο του Αθήναιου με τίτλο "Μα, τι συμβαίνει, επιτέλους, με το Συνήγορο του Πολίτη" (βλ. εδώ).

Επίσης αναμένουμε από την Κυβέρνηση να δημοσιεύσει προσκλήσεις ενδιαφέροντος και για αυτές τις θέσεις μέσω του opengov.gr αλλά και από τη Βουλή (που είναι το αρμόδιο όργανο) να προχωρήσει σε δημόσια παρουσίαση των υποψηφιοτήτων, ώστε να αποφευχθούν οι κομματικές "μοιρασιές" που φημολογούνται.

Το Δικαστήριο ΕΕ για την "ανεξαρτησία" των ανεξάρτητων αρχών

Ενώ στην Ελλάδα η Αρχή Προστασίας Προσωπικών Δεδομένων ιδρύθηκε στα τέλη της δεκαετίας του 1990, στην Γερμανία ο αντίστοιχος θεσμός υπάρχει από τις αρχές της δεκαετίας του 1970.  Στη Γερμανία όμως προέκυψε το εξής παράδοξο: ενώ ήταν η πρώτη ευρωπαϊκή χώρα με αυτόν τον θεσμό, που ενέπνευσε και τον Κοινοτικό Νομοθέτη να επιβάλλει σε όλα τα κράτη της ΕΕ την θέσπιση Αρχών Προστασίας Δεδομένων, το Δικαστήριο της ΕΕ έκρινε τον Μάρτιο του 2010 ότι η Γερμανία παραβιάζει το κοινοτικό δίκαιο, επειδή οι Αρχές Προσωπικών Δεδομένων των γερμανικών κρατιδίων που εποπτεύουν τον ιδιωτικό τομέα δεν ήταν "ανεξάρτητες", κατά την έννοια που επέβαλε η ευρωπαϊκή οδηγία 95/46. Η χώρα με την πρώτη Αρχή Προστασίας Δεδομένων κρίθηκε ότι δεν πληρούσε τα κριτήρια ανεξαρτησίας που πληρούν άλλες ευρωπαϊκές χώρες, όπως η Ελλάδα!

Ο λόγος για τον οποίο η Ευρωπαϊκή Επιτροπή παρέπεμψε την Γερμανία στο Δικαστήριο ήταν επειδή, ενώ η Οδηγία 95/46 αναφέρει ότι η Αρχή Προσωπικών Δεδομένων πρέπει να τελεί σε καθεστώς "πλήρους ανεξαρτησίας", στα γερμανικά κρατίδια προβλέπεται διοικητική εποπτεία τους από υπουργεία. Η Γερμανία ισχυρίστηκε ότι η έννοια της "πλήρους ανεξαρτησίας" αφορά την αμεροληψία έναντι των ελεγχόμενων (δηλ. έναντι των επιχειρήσεων του ιδιωτικού τομέα που ελέγχουν οι Αρχές) κι όχι κατ' ανάγκη ανεξαρτησία έναντι του Κράτους. Υποστηρίχθηκαν δηλαδή δύο εκδοχές της ανεξαρτησίας: η διευρυμένη εκδοχή της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, κατά την οποία η "πλήρης ανεξαρτησία" είναι έναντι όλων και η στενή εκδοχή της Γερμανίας, κατά την οποία ενδιαφέρει η "λειτουργική" ανεξαρτησία έναντι των ελεγχόμενων. [βλ. εδώ το Δικόγραφο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για παραπομπή της Γερμανίας στο ΔΕΚ]. Με τη άποψη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής συντάχθηκε και ο Ευρωπαίος Επόπτης Προστασίας Δεδομένων, ο οποίος άσκησε παρέμβαση ενώπιον του ΔΕΚ [Βλ. εδώ την Διάταξη με την οποία επιτρέπεται στον Επόπτη η παρέμβαση].

Σε πρώτη φάση, η εκδοχή της Γερμανίας έπεισε τον Γενικό Εισαγγελέα του ΔΕΚ, ο οποίος πρότεινε στο Δικαστήριο να απορριφθεί η προσφυγή, θεωρώντας ότι παρά την διοικητική εποπτεία, οι Αρχές των κρατιδίων είναι όντως "πλήρως ανεξάρτητες", κατά την λειτουργική έννοια, οπότε δεν παραβιάζεται το κοινοτικό δίκαιο. [Βλ. εδώ τις Προτάσεις του Γενικού Εισαγγελέα]. Στις Προτάσεις του, ο Γενικός Εισαγγελέας εξετάζει την έννοια της ανεξαρτησίας με διάφορα παραδείγματα από το κοινοτικό δίκαιο, όπως για παράδειγμα τον Κώδικα Ορθής Διοικητικής Συμπεριφοράς που αναφέρει ότι οι κοινοτικοί υπάλληλοι πρέπει να είναι "αμερόληπτοι" και διάφορα καταστατικά ευρωπαϊκών οργάνων που επιβάλλουν την "πλήρη ανεξαρτησία". Ο Γενικός Εισαγγελέας χαράσσει όμως μια διαχωριστική γραμμή: άλλη η (αυστηρή και κάθετη) ανεξαρτησία των Δικαστηρίων και των δικαστικών λειτουργών και άλλη η φύση της ανεξαρτησίας των ελεγκτικών διοικητικών αρχών (όπως εν προκειμένω). Σε αυτό το σημείο, το οποίο είναι κομβικό για την ανάλυσή του, ο Γενικός Εισαγγελέας διαφωνεί με το Υπόμνημα του Ευρωπαίου Επόπτη Προστασίας Δεδομένων, ο οποίος υποστήριξε ότι για να ορίσουμε την έννοια της ανεξαρτησίας θα πρέπει να ανατρέξουμε στην νομολογία του ΔΕΚ για τον προσδιορισμό της έννοιας "δικαστήριο". Ο Γενικός Εισαγγελέας αντιπαρέρχετα, αναφέροντας ότι "ουδείς αμφισβητεί ότι οι εν λόγω αρχές είναι διοικητικά όργανα και ως εκ τούτου ανήκουν στην σφαίρα της εκτελεστικής εξουσίας. Επομένως, η επιταγή περί της ασκήσεως των καθηκόνων τους με πλήρη ανεξαρτησια πρέπει να οριοθετηθεί αποκλειστικώς και μόνο στο πλαίσιο της εκτελεστικής εξουσίας και όχι σε σχέση με άλλες μορφές κρατικών εξουσιών".  Έτσι ο Γενικός Εισαγγελέας συνεχίζει αναζητώντας τον σκοπό της ίδρυσης των Αρχών Προστασίας Προσωπικών Δεδομένων που είναι η αποτελεσματική επιτήρηση της σχετικής νομοθεσίας, πράγμα που κατά τη γνώμη του μπορεί να επιτευχθεί ακόμα κι αν στις εν λόγω Αρχές ασκείται κρατική εποπτεία. Κατά τη γνώμη του Γενικού Εισαγγελέα, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δεν απέδειξε ότι η κρατική εποπτεία παρακωλύει την αποτελεσματική ενάσκηση των αρμοδιοτήτων των Αρχών, οπότε η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί και η Γερμανία να αθωωθεί. 

Όμως το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων δεν συμφώνησε με την σχετικοποιημένη εκδοχή της "πλήρους ανεξαρτησίας". [βλ. εδώ την απόφαση της 9.10.2010] Αποφεύγοντας την "επικίνδυνη" αντιπαραβολή προς την ανεξαρτησία των δικαστηρίων (που ζητούσε ο ΕΕΠΔ), το ΔΕΚ ακολουθεί μια γραμματική αλλά και συστηματική ερμηνεία της Οδηγίας 95/46: όταν λέμε "πλήρης", εννοούμε "πλήρης ανεξαρτησία". Η κρατική εποπτεία μπορεί να συνεπάγεται άμεσες ή έμμεσες πολιτικές παρεμβάσεις από την κυβέρνηση στο ίδιο το έργο των Αρχών και συνεπώς να ακυρώσει τελικά την αποτελεσματικότητά τους. Και μόνον η ύπαρξη κρατικής εποπτείας σημαίνει υπόθαλψη αυτού του ενδεχομένου: το Δικαστήριο δεν εξετάζει αν όντως αποδείχθηκαν τέτοια πραγματικά περιστατικά από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή (όπως εξέτασε ο Γενικός Εισαγγελέας), μένει μόνο στην παραδοχή ότι η εποπτεία μπορεί να θίξει την αποτελεσματικότητα. Η προσφυγή της Επιτροπής γίνεται δεκτή, η Γερμανία δεν εναρμόνισε το εσωτερικό της δίκαιο με το κοινοτικό ως προς την "πλήρη ανεξαρτησία" των Αρχών ελέγχου.

O Eυρωπαίος Επόπτης Προστασίας Δεδομένων κ. P. Hustinx έκανε το εξής σχόλιο μετά την δημοσίευση της απόφασης: " Η απόφαση του Δικαστηρίου είναι πολύ σημαντική. Ενδυναμώνει και διευκρινίζει το ρόλο των Αρχών Προστασίας Δεδομένων ως στοιχείου του θεμελιώδους δικαιώματος στην προστασία δεδομένων. Η απόφαση σχετίζεται με όλες τις εποπτικές Αρχές σε όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ". [Βλ. εδώ Δελτίο Τύπου ΕΕΠΔ]

Το πιο ενδιαφέρον δικαιοπολιτικά σημείο της απόφασης είναι η αντιμετώπιση της ένστασης της Γερμανίας, κατά την οποία δεν συμβιβάζεται με τη δημοκρατική αρχή η ίδρυση κρατικών οργάνων που δεν υπόκεινται σε κυβερνητικό έλεγχο. Σύμφωνα με το επιχείρημα της Γερμανίας, η απόλυτη "πλήρης ανεξαρτησία" είναι αντίθετη στην δημοκρατική αρχή η  οποία "επιβάλλει την υποταγή της διοικήσεως στις εντολές της κυβερνήσεως η οποία είναι υπεύθυνη ενώπιον του κοινοβουλίου". Πρόκειται για το πιο χαρακτηριστικό ζήτημα συνταγματικού δικαίου που τίθεται με την λειτουργία ανεξάρτητων αρχών: πώς εντάσσονται οι αρχές αυτές στο σύστημα της διάκρισης των λειτουργιών, κατά το οποίο η εκτελεστική εξουσία ασκείται από την Κυβέρνηση (ή/και τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας), η νομοθεσία από τη Βουλή (ή/και τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας) και η Δικαιοσύνη από τα Δικαστήρια, όταν μία Αρχή δεν υπάγεται διοικητικά στον κυβερνητικό έλεγχο, αλλά ούτε αποτελεί "δικαστήριο"; Στις αρχές του 20ου αιώνα, το Ανώτατο Δικαστήριο των ΗΠΑ είχε διαφύγει του ερωτήματος με το εξής εύρημα: οι ανεξάρτητες αρχές (independent regulatory commissions) δεν εμπίπτουν στην εκτελεστική εξουσία (άρα ορθώς είναι ανεξάρτητες από τον Πρόεδρο ΗΠΑ), αλλά μετέχουν τόσο της νομοθετικής όσο και της δικαστικής εξουσίας, αφού έχουν κανονιστικές αρμοδιότητες (δηλ. οιονεί νομοθετικές) και αποφασιστικές αρμοδιότητες να "εκδικάζουν" υποθέσεις. Αυτή η τοποθέτηση όμως, άκρως σχηματική, όσο και το ίδιο το Σύνταγμα των ΗΠΑ, εγκαταλείφθηκε στη συνέχεια από τη νομολογία του Ανώτατου Δικαστηρίου των ΗΠΑ. Σταδιακά, έγινε δεκτό ότι οι αμερικάνικες ανεξάρτητες αρχές είναι εκτελεστική εξουσία και μάλιστα δεν έχουν δικαίωμα να αποκλίνουν από την γενική πολιτική που καθορίζεται από τον Πρόεδρο των ΗΠΑ.

Το Δικαστήριο της ΕΕ είναι η πρώτη φορά που αντιμετώπισε το εν λόγω μείζον ζήτημα συνταγματικού δικαίου, με ιδιαίτερα κομψό τρόπο, δεδομένου ότι δεν είναι και Ανώτατο Δικαστήριο μιας χώρας, αλλά ενός διεθνούς οργανισμού. Η απάντηση είναι δημιουγική: στην "πλήρη ανεξαρτησία" δεν περιλαμβάνεται η αυθαιρεσία, αφού οι ανεξάρτητες αρχές εξακολουθούν να δεσμεύονται από το νόμο, άρα είναι υπόλογες ενώπιον των δικαστηρίων.Δεν είναι λοιπόν ανεξάρτητες έναντι της νομοθετικής και της δικαστικής λειτουργίας. Εξάλλου, η Οδηγία δεν απαγορεύει την υπαγωγή των ανεξάρτητων αρχών στον (πολιτικό) κοινοβουλευτικό έλεγχο - αντίθετα επιβάλλει τη δημοσίευση ετήσιας έκθεσης (χωρίς να αναφέρει όμως υποβολή της στην Βουλή). Επομένως, οι ανεξάρτητες αρχές δεν είναι ανεξέλεγκτες, διότι τότε θα θιγόταν όχι πια η δημοκρατική αρχή, αλλά η αρχή του κράτους δικαίου. Το ΔΕΚ δέχθηκε ότι το σύστημα δικαστικού και κοινοβουλευτικού ελέγχου διασφαλίζει τα επαρκή δικαιοπολιτικά και συνταγματικά αντίβαρα, ώστε να γίνει δεκτό ότι οι ανεξάρτητες αρχές δεν είναι αντίθετες στην δημοκρατική αρχή. 

Η παραπάνω κρίση του Δικαστηρίου είναι κατά τη γνώμη μου ορθή, αλλά δημιουργεί ένα πρόβλημα κυκλικότητας: αφού δεχόμαστε ότι "πλήρης ανεξαρτησία" είναι η ανεξαρτησία έναντι όλων (όχι μόνο έναντι των ελεγχόμενων, όπως έλεγε η Γερμανία), τότε πως σχετικοποιούμε με τόση ευκολία  το "πλήρης", αποδεχόμενοι ως αυτονόητο ότι η ανεξαρτησία αφορά μόνο την εκτελεστική, όχι όμως την νομοθετική και τη δικαστική λειτουργία; Το επιχείρημα a silentio ότι "η Οδηγία δεν απαγορεύει τον κοινοβουλευτικό έλεγχο" (ή "τον δικαστικό έλεγχο") θα μπορούσε να λειτουργήσει και ως "η Οδηγία δεν απαγορεύει τον κυβερνητικό έλεγχο", όπως υποστήριξε η Γερμανία.  Εδώ όμως, η θεμελίωση της απόφασης χρειαζόταν λίγη ακόμη εμβάθυνση:

(α)  Ως προς τον δικαστικό έλεγχο,  οι δικαστές είναι κι αυτοί ανεξάρτητοι και δεσμεύονται μόνο από το Σύνταγμα και την συνείδησή τους (έλεγχος ορίων), ενώ η Κυβέρνηση επιβάλλει τις πολιτικές της (επιλογή προτεραιοτήτων), οπότε υπάρχει απόκλιση αξιακών συστημάτων που δικαιολογεί την παραδοχή ότι ο δικαστικός έλεγχος είναι επιτρεπτός, ενώ ο κυβερνητικός θα πρέπει να αποκλεισθεί. 

(β) Ως προς τον κοινοβουλευτικό έλεγχο, αυτός έχει να κάνει περισσότερο με την δημόσια λογοδοσία και την διαφάνεια, χωρίς να μπορεί να αποτελέσει κυριολεκτικά ακυρωτικό έλεγχο ή να απευθύνει δεσμευτικές εντολές στις ανεξάρτητες αρχές.

 Άρα η μόνη εξουσία που μπορεί ουσιαστικά να έχει επίδραση στην αποτελεσματικότητα των ανεξάρτητων αρχών είναι η εκτελεστική, έναντι της οποία αναπτύσσεται η "πλήρης ανεξαρτησία" των Αρχών Προστασίας Δεδομένων. Με αυτόν τον τρόπο διασώζεται h δημοκρατική νομιμοποίηση των ανεξάρτητων αρχών και μάλιστα κατά τρόπο αντίστοιχο με αυτόν που διασφαλίζεται η νομιμοποίηση της εκτελεστικής αλλά και της νομοθετικής εξουσίας, οι οποίες επίσης περνούν από τον δικαστικό και τον κοινοβουλευτικό έλεγχο. 

Το σημείο της απόφασης στο οποίο αναγνωρίζεται η ευχέρεια της Κυβέρνησης ("ή της Βουλής") να διορίζει τα πρόσωπα που ηγούνται των ανεξάρτητων αρχών, δεν επιτρέπει πάντως την επιλογή προσώπων από την εκτελεστική εξουσία (άλλο "πράξη διορισμού" από τον Υπουργό κι άλλο "επιλογή προσώπων" - το ένα είναι δέσμια αρμοδιότητα ενώ το άλλο απόφαση ουσίας). Αντίθετη ανάγνωση της απόφασης θα σήμαινε ότι σε αυτό το σημείο υπάρχει παραχώρηση προς την κατεύθυνση της "λειτουργικής ανεξαρτησίας" και αποδοχή ενός στοιχείου εξάρτησης από την εκτελεστική εξουσία, γεγονός το οποίο αποκηρύσσει συλλήβδην το ΔΕΚ. Τα μέλη των ανεξάρτητων αρχών πρέπει να επιλέγονται με κριτήριο την προσωπική τους αμεροληψία κι αυτό σημαίνει ότι η επιλογή πρέπει να γίνεται από το όργανο με την μεγαλύτερη δυνατή αντιπροσωπευτικότητα, όπως είναι το Κοινοβούλιο κι όχι η Κυβέρνηση. Στην Ελλάδα, τα μέλη των πέντε συνταγματικά κατοχυρωμένων ανεξάρτητων αρχών (Αρχή Προστασίας Δεδομένων, Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης, Αρχή Διασφάλισης Απορρήτου Επικοινωνιών, Συνήγορος του Πολίτη και Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού) διορίζονται με ομοφωνία (ή με πλειοψηφία 4/5) από την Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής, ένα όργανο με διακομματική εκπροσώπηση, ώστε να μην επιλέγονται "κυβερνητικά" πρόσωπα.  Υπάρχουν όμως και οι νομοθετικά κατοχυρωμένες ανεξάρτηρες αρχές (όπως η ΕΕΤΤ, η Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας, ο Συνήγορος του Καταναλωτή κλπ) τα μέλη των οποίων επιλέγονται και διορίζονται από την Κυβέρνηση. 

Σε κάθε περίπτωση, πρόκειται για μια από τις σημαντικότερες υποθέσεις στη νομολογία του ΔΕΚ, η οποία θα μπορούσε να οδηγήσει σε νέες κρίσεις για το βαθμό της ανεξαρτησίας των νομοθετικά κατοχυρωμένων ανεξάρτητων αρχών στην Ελλάδα.

Η Στατιστική Υπηρεσία του νομοσχεδίου δεν είναι ανεξάρτητη αρχή

Δόθηκε στη δημοσιότητα και σε δημόσια διαβούλευση στην γνωστή κυβερνητική ιστοσελίδα το νομοσχέδιο για την ίδρυση μιας ανεξάρτητης διοικητικής αρχής - νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου, σχήμα υπό το οποίο θα λειτουργήσει η Εθνική Στατιστική Υπηρεσία.

Προτείνεται λοιπόν η ίδρυση ενός νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου, το οποίο θα τελεί υπό την εποπτεία του Υπουργού Οικονομικών, ο οποίος ορίζει και τον Πρόεδρο και τον Αντιπρόεδρό του. 

Η λειτουργία ανεξάρτητης διοικητικής αρχής ως ν.π.δ.δ. δεν είναι συνηθισμένη. Μόνο η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς λειτουργεί υπό αυτό το καθεστώς. Οι υπόλοιπες ανεξάρτητες αρχές νομικά είναι... ανεξάρτητες αρχές, δηλ. κρατικές οντότητες η φύση των οποίων  αναζητείται απευθείας στο νομικό πρόσωπο του Ελληνικού Δημοσίου. Η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς πάντως δεν ορίζεται ως "ανεξάρτητη διοικητική αρχή" από τη νομοθεσία. Η υπαγωγή της σε αυτή την κατηγορία υποστηρίζεται θεωρητικά (και πρακτικά), αλλά τυπικά πρόκειται απλώς για ένα ν.π.δ.δ., το οποίο χαίρει της οργανικής αυτοτέλειας (όχι όμως και ανεξαρτησίας) κάθε τέτοιου κρατικού οργάνου. Συνεπώς, κατά νομική κυριολεξία, ένα ν.π.δ.δ. δεν μπορεί να χαρακτηρίζεται "ανεξάρτητη διοικητική αρχή".

Έπειτα η έννοια της "ανεξαρτησίας" των ανεξάρτητων αρχών ορίζεται προϋποθέτει την έλλειψη κάθε είδους ιεραρχικού ελέγχου και διοικητικής εποπτείας. Επομένως η υπαγωγή μιας ανεξάρτητης αρχής στην "εποπτεία του Υπουργού Οικονομικών" αποτελεί ένα σημαντικό θεσμικό ατόπημα. 

Η επιλογή του Προέδρου και του Αντιπροέδρου της από τον Υπουργό Οικονομικών αποτελεί ακόμη ένα θεσμικό ατόπημα, εάν πράγματι υπάρχει η βούληση για τη δημιουργία μιας ανεξάρτητης αρχής. Στις μη συνταγματικά κατοχυρωμένες ανεξάρτητες αρχές (ΕΕΤΤ, ΡΑΕ, Επιτροπή Ανταγωνισμού, Συνήγορος Καταναλωτή, Αρχή Διασφάλισης Ποιότητας Εκπαίδευσης, Αρχή Ιατρικώς Υποβοηθούμενης Αναπαραγωγής) υπάρχει πάντοτε η συμμετοχή του Κοινοβουλίου (με γνώμη της Επιτροπής Θεσμών και Διαφάνειας συνήθως) στην επιλογή των προσώπων. Η ορθότερη μάλιστα επιλογή θα ήταν να ακολουθηθεί το προβλεπόμενο από το Σύνταγμα μοντέλο για επιλογή των μελών της Αρχής όχι από Υπουργό ή Κυβέρνηση, αλλά από την Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής με ομοφωνία ή πλειοψηφία των 4/5, η οποία είναι ένα διακομματικό όργανο. Μόνο έτσι μπορούμε να μιλάμε εγγυήσεις προσωπικής ανεξαρτησίας των μελών της. Αλλιώς η "ανεξαρτησία" είναι απλώς κενή συνθηματολογία που δεν ανταποκρίνεται σε νομικώς απτά στοιχεία. 

Οι συμμετέχοντες στην διαβούλευση του Υπουργείου έχουν ήδη επισημάνει τις παραπάνω ελλείψεις για την κατοχύρωση της θεσμικής ανεξαρτησίας της υπό ίδρυση Υπηρεσίας. Έχει ενδιαφέρον να δούμε αν το Υπουργείο επιθυμεί να δημιουργήσει μια όντως ανεξάρτητη αρχή ή θα παραμείνει στην συνθηματολογική υποστήριξη αυτού του όρου, χωρίς τις επιβαλλόμενες εγγυήσεις.

Ενδεχομένως το Υπουργείο να εμμείνει στις  επιλογές του νομοσχεδίου όπως είναι σήμερα, επικαλούμενο ένα αμφιλεγόμενο κείμενο του Συνηγόρου του Πολίτη, ο οποίος είχε υποστηρίξει ότι μετά την συνταγματική αναθεώρηση του 2001, μόνο οι προβλεπόμενες απο το Σύνταγμα ανεξάρτητες αρχές θα πρέπει να επιλέγονται από τη Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής, υποστηρίζοντας λίγο-πολύ ότι είναι αντισυνταγματικό οι υπόλοιπες -νομοθετικά κατοχυρωμένες- ανεξάρτητες διοικητικές αρχές να διορίζονται με τον ίδιο τρόπο αυξημένης διαφάνειας, ομοφωνίας, κοινοβουλευτικής συμμετοχής και αμεροληψίας. Όπως προκύπτει απο την ανάγνωση του κειμένου του Συνηγόρου, αυτός προσπαθούσε κυρίως να προστατεύσει την ιδιότητά του ενόψει της ίδρυσης του "Συνηγόρου του Καταναλωτή". Αυτή η επιχειρηματολογία του Συνηγόρου του Πολίτη συντέλεσε  το καλοκαίρι του 2005 στο να μεταβληθεί ο νόμος της ΕΕΤΤ και να διορίζεται η ηγεσια της από τον Υπουργό Μεταφορών και το Υπουργικό Συμβούλιο, εκμηδενίζοντας τον ρόλο του Κοινοβουλίου στην επιλογή των προσώπων. Έτσι, με επίκληση του ... Συνηγόρου του Πολίτη - ο οποίος προφανώς επιδίωκε απλώς να επιφυλάξει για τον εαυτό του και τις άλλες 4 συνταγματικά προβλεπόμενες ανεξάρτητες αρχές την αυξημένη νομιμοποίηση της διαδικασία του άρθρου 101Α Σ.- υποβαθμίστηκε σοβαρά η ανεξαρτησία της ΕΕΤΤ, η οποία κατέστη άλλο ένα κυβερνητικό όργανο.

Ας δούμε τι έλεγαν τότε στελέχη του ΠΑΣΟΚ για τον νομοθετικό περιορισμό του ρόλου του Κοινοβουλίου στην επιλογή μελών ανεξάρτητης αρχής:

(Πρακτικά Βουλής, 30/6/2005)

Χαράλαμπος Καστανίδης:  Μέσα στο κείμενο, επίσης, του Επιστημονικού Συμβουλίου υπάρχει μια εξαιρετική εισήγηση που γίνεται από συγκεκριμένο καθηγητή –είναι ο καθηγητής Σκανδάμης- ο οποίος λέγει το εξής: Οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές χωρίζονται σε τρία είδη: αυτές οι οποίες προβλέπονται απευθείας από τον συνταγματικό νομοθέτη, αυτές που ιδρύονται από τον κοινό νομοθέτη και αυτές που έχουν τον χαρακτήρα της ρυθμιστικής ανεξάρτητης αρχής και προκύπτουν πρωτίστως από το δίκαιο του κοινοτικού ανταγωνισμού και ενσωματώνονται στο εθνικό δίκαιο.

Για τις πρώτες ανεξάρτητες αρχές δεν υπάρχει κανένα θέμα. Η εγγύηση της ανεξαρτησίας τους αποτυπώνεται στη συνταγματική πρόβλεψη ότι ο διορισμός τους γίνεται με απόφαση της πλειοψηφίας των τεσσάρων πέμπτων της Διάσκεψης των Προέδρων. Για τις ανεξάρτητες διοικητικές αρχές, οι οποίες προβλέπονται από τον κοινό νομοθέτη, θα μπορούσαμε να δεχθούμε ότι ίσως πρέπει να είναι διαφορετικό το καθεστώς ορισμού της ηγεσίας τους και των μελών τους.

Αλλά –συνεχίζει επίσης ο καθηγητής- σε ό,τι αφορά τις ρυθμιστικές αρχές που είναι αποτέλεσμα της διαμόρφωσης πρώτα απ’ όλα της κοινοτικής αγοράς, όπως συμβαίνει στις τηλεπικοινωνίες και στην ενέργεια, οι ρυθμιστικές αυτές αρχές πρέπει να έχουν τους ίδιους όρους και εγγυήσεις της ανεξαρτησίας, που προβλέπονται και για τις κατά τη συνταγματική πρόβλεψη ανεξάρτητες αρχές. Διότι εδώ το Κοινοτικό Δίκαιο -και αναφέρεται στην Οδηγία 2081- έχει την ίδια ισχύ με το Εθνικό μας Δίκαιο.

Άρα –και είναι σωστή αυτή η ερμηνευτική εκδοχή- και οι ρυθμιστικές ανεξάρτητες αρχές, που παρεμβαίνουν με κανονιστικό τρόπο στις απελευθερωμένες αγορές, πρέπει να απολάβουν των ίδιων όρων ανεξαρτησίας, όπως είναι ο τρόπος του διορισμού τους. Συνεπώς και γι’ αυτές θα πρέπει να ισχύει η αρχή του διορισμού τους από τη Διάσκεψη των Προέδρων με πλειοψηφία τεσσάρων πέμπτων.

Θα πρέπει, εξάλλου, να ακολουθήσουμε το παράδειγμα ισχυρών χωρών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπως είναι η Γερμανία και η Ιταλία, όπου τα ομοσπονδιακά κοινοβούλια ή οι γερουσίες παίζουν ιδιαίτερα αποφασιστικό ρόλο στον διορισμό εθνικών ρυθμιστικών αρχών και γενικότερα των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών.

Σε κάθε περίπτωση, κυρία Πρόεδρε, θεωρώ ότι αποτελούσε κατάκτηση για τον κοινοβουλευτικό μας πολιτισμό και για τη δημοκρατία ότι η Διάσκεψη των Προέδρων με πλειοψηφία τεσσάρων πέμπτων διόριζε τις ηγεσίες και τα μέλη των ανεξάρτητων αρχών.

Θυμίζω –και με αυτό τελειώνω- ότι στη σχετική συζήτηση που έγινε στα πλαίσια της Αναθεώρησης του Συντάγματος η τότε μειοψηφία και σήμερα πλειοψηφία ισχυριζόταν –μπορείτε να ανατρέξετε στα Πρακτικά Αναθεώρησης του Συντάγματος- ότι δεν αρκούσε ο ορισμός των ανεξαρτήτων αρχών από τη Διάσκεψη των Προέδρων με πλειοψηφία των τεσσάρων πέμπτων. Η τότε αντιπολίτευση πρότεινε την εκλογή των ανεξαρτήτων αρχών από την αρμόδια Κοινοβουλευτική Επιτροπή με πλειοψηφία των τριών πέμπτων.

Σήμερα τι είναι αυτό που σας αναγκάζει να πάτε πίσω; Νομίζω ότι και συμφέροντα συγκεκριμένα υπερασπίζεστε, αλλά και τη δημοκρατία εξασθενίζετε.

Κωνσταντίνος Ρόβλιας:  Κυρίες και κύριοι συνάδελφοι, θα σας μιλήσω μόνο για την πρώην ανεξάρτητη αρχή τηλεπικοινωνιών –και νομίζω ότι οι συνάδελφοι που έχουν μιλήσει και αυτοί που θα ακολουθήσουν εξαντλούν με τον καλύτερο τρόπο όλα τα άλλα θέματα- και την επερχόμενη νέα ευρωπαϊκή γελοιοποίηση της χώρας μας από το «Βασικό Μέτοχο» Νο 2, όπως θα εξελιχθεί αυτή η ιστορία.

Πριν από λίγες εβδομάδες η χώρα μας καταδικάστηκε από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο, διότι η Κυβέρνηση της Νέας Δημοκρατίας δεν έχει καταφέρει επί δεκαέξι μήνες να φέρει για ψήφιση την ενσωμάτωση των πέντε κοινοτικών οδηγιών που αφορούν τις ηλεκτρονικές επικοινωνίες. Παρεμπιπτόντως, σας ενημερώνω ότι το σχετικό νομοσχέδιο η προηγούμενη κυβέρνηση, η προηγούμενη πολιτική ηγεσία του Υπουργείου Μεταφορών και Επικοινωνιών, το παρέδωσε έτοιμο στην Κυβέρνηση της Νέας Δημοκρατίας.

Δεν άρκεσε λοιπόν αυτή η καταδίκη που είχαμε ως χώρα πριν από μερικές εβδομάδες για τη μη ενσωμάτωση των κοινοτικών οδηγιών, αλλά η Κυβέρνηση φέρνει σήμερα το άρθρο 72 του νομοσχεδίου που συζητάμε. Λυπάμαι που δεν είναι εδώ ο Υπουργός Μεταφορών ο κ. Λιάπης, ούτε ο αρμόδιος για θέματα Κοινοβουλίου ο κ. Νεράντζης. Απουσιάζει και ο κ. Παυλόπουλος που ειδικεύεται στα θέματα των «Βασικών Μετόχων». Εν πάση περιπτώσει, ελπίζω ότι ο παριστάμενος Υπουργός θα μεταφέρει αυτές τις σκέψεις μας στους αρμόδιους Υπουργούς.

Τι λέει το άρθρο 72; Λέει ότι στο εξής δεν θα ορίζεται η Ανεξάρτητη Αρχή Τηλεπικοινωνιών από τη Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής, όπως προβλέπεται από το Σύνταγμα και τις κοινοτικές οδηγίες, αλλά θα ορίζεται από το υπουργικό συμβούλιο.

Θα μου πείτε τι σημασία έχει αυτό; Ίσως δεν το καταλαβαίνει ο πολύς κόσμος, αλλά θα σας πω τι σημασία έχει. Σε όλη την Ευρώπη υπάρχει πλέον μια απελευθερωμένη αγορά τηλεπικοινωνιών, μια αγορά που απελευθερώθηκε στην Ελλάδα πριν από μερικά χρόνια χωρίς να «ανοίξει μύτη» και με πολύ μεγάλα οφέλη για τον Έλληνα καταναλωτή. 

Αλλά μια απελευθερωμένη αγορά δεν είναι μια ασύδοτη αγορά. Είναι μια αγορά που έχει κανόνες και κυρίως έχει κάποιον, ο οποίος τη ρυθμίζει και την παρακολουθεί. Αυτός είναι ο διαιτητής της απελευθερωμένης αγοράς τηλεπικοινωνιών. Και αυτός ο διαιτητής είναι ανεξάρτητος, επιβάλλεται να είναι ανεξάρτητος. Δεν μπορεί ο διαιτητής να είναι ταυτόχρονα και παίκτης της αγοράς τηλεπικοινωνιών. 

Τι εννοώ με αυτό; Ο μεγάλος, ο κυρίαρχος παίκτης είναι ο ΟΤΕ. Και το ελληνικό δημόσιο θα έχει σε μερικές ημέρες το 46% των μετοχών του ΟΤΕ. Το ίδιο το ελληνικό δημόσιο, που είναι μέσω του ΟΤΕ ο βασικός παίκτης στην αγορά τηλεπικοινωνιών, θα ορίζει με το άρθρο 72 και τον διαιτητή αυτής της αγοράς.

Αυτή η ρύθμιση παραβιάζει ευθέως το Σύνταγμα, παραβιάζει τον Κανονισμό της Βουλής, παραβιάζει κυρίως το κοινοτικό δίκαιο και αποδυναμώνει τη Βουλή από αρμοδιότητές της. Γιατί παραβιάζει το Σύνταγμα; Διότι το άρθρο 101 Α΄ παράγραφος 2 του Συντάγματος λέει ότι κάθε ανεξάρτητη αρχή ορίζεται από τη Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής και κάθε παρερμηνεία αυτής της διάταξης δεν είναι αποδεκτή. 

Σας παραπέμπω στο εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου Σπηλιωτόπουλου, στο κεφάλαιο «Ανεξάρτητες Αρχές» που λέει ότι από τη διατύπωση της παραγράφου 2 προκύπτει ότι οι ρυθμίσεις που θεσπίζει το Σύνταγμα εφαρμόζονται σε κάθε ανεξάρτητη αρχή, είτε αυτή προβλέπεται από το Σύνταγμα είτε προβλέπεται από τους νόμους. 

Παραβιάζεται ευθέως ο Κανονισμός της Βουλής, το άρθρο 14 περίπτωση δ΄, που λέει ότι η Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής επιλέγει τα μέλη των ανεξαρτήτων αρχών. Παραβιάζεται η οδηγία 2002/21, άρθρο 3, που λέει ότι η ανεξαρτησία των εθνικών κανονιστικών αρχών από τους οργανισμούς παροχής δικτύων, εξοπλισμών και υπηρεσιών είναι υποχρεωτική. 

Παρ’ όλα αυτά, προχωράτε στον κομματικό έλεγχο της Ανεξάρτητης Αρχής Τηλεπικοινωνιών. Γιατί; Γιατί θέλετε να ελέγξετε τα πάντα, γιατί θέλετε στο μέλλον να αυξάνει ο ΟΤΕ τις τιμές ανεξέλεγκτα, γιατί θέλετε να εξαφανιστεί ουσιαστικά ο ανταγωνισμός, γιατί θέλετε να ωφελήσετε τον ιδιώτη επενδυτή στον οποίο θα παραδώσετε τον ΟΤΕ. 

Το θέμα της πρώην Ανεξάρτητης Αρχής Τηλεπικοινωνιών, κυρίες και κύριοι συνάδελφοι, είναι πακέτο με το θέμα της εθελουσίας εξόδου. Και τα δύο διευκολύνουν τον αγοραστή του ΟΤΕ και επιβαρύνουν τον Έλληνα πολίτη. 

Ευχαριστώ πολύ. 

Κεγκέρογλου Βασίλειος: [...]Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών. Παρά αυτά τα οποία λέγατε στο πρόγραμμά σας, κύριε Υπουργέ, παρά το ότι λέγατε ότι θα την κάνετε πραγματικά ανεξάρτητη αρχή -θεωρώντας ότι μέχρι τότε δεν είχε πλήρη ανεξαρτησία- έρχεστε σήμερα να επικαλεστείτε μια γνωμοδότηση η οποία βγήκε αφού έληξε η θητεία της επιτροπής και έπρεπε ήδη να έχει διοριστεί καινούργια. Έρχεστε σήμερα να επαναφέρετε στην απόλυτη εξουσία του Υπουργού και φυσικά της Κυβέρνησης συνολικά, δεν θα αποφασίσει μόνο ο Υπουργός, το διορισμό του προέδρου σε μια ανεξάρτητη αρχή.

Aπόστολος Κακλαμάνης: [...] Έρχομαι τώρα στο θέμα αυτό, για να πω στον αγαπητό κ. Νεράντζη ότι αυτήν τη στιγμή υπάρχει νόμος του κράτους και υπάρχει και ο Κανονισμός της Βουλής, που ενσωματώνει ό,τι το Σύνταγμα και ο νόμος του κράτους αναθέτει στο Κοινοβούλιο ή σε όργανά του.

Μόνο η τροποποίηση του Κανονισμού της Βουλής μπορεί να επιτρέψει να απεκδυθούν είτε η Ολομέλεια είτε οι επιτροπές είτε η Διάσκεψη των Προέδρων από αρμοδιότητες που δίνει το Σύνταγμα και ο κοινός νομοθέτης. 

Είναι λάθος, κύριε Νεράντζη και απευθύνομαι σε σας. Αυτήν τη στιγμή η αρχή αυτή είναι ανεξάρτητη πραγματικά, κατά το Κοινοτικό Δίκαιο. Διότι η απελευθέρωση των συναλλαγών και γενικά των δραστηριοτήτων στο χώρο των τηλεπικοινωνιών είναι βασική αρχή της λεγόμενης ελευθερίας της αγοράς, των συναλλαγών, της διακίνησης κεφαλαίων κλπ. Δεν νομίζετε, λοιπόν, ότι πρέπει να λάβετε υπόψη αυτά που σας λέμε, ότι όπως είχατε το πρόβλημα με το «Βασικό Μέτοχο», έτσι θα έχετε αύριο και μ΄ αυτήν τη διάταξη; Διότι μία ανεξάρτητη αρχή που ψηφίζεται και επιλέγεται ομοφώνως από ένα όργανο της Βουλής, εσείς τη μεταφέρετε και ως προς την επιλογή των προσώπων και ως προς τη λειτουργία της στον αρμόδιο Υπουργό, που θα εισηγηθεί στο Υπουργικό Συμβούλιο αναλόγως. [...] Λέει ο κ. Κανδάμης, καθηγητής του Κοινοτικού Δικαίου, άλλοτε γενικός διευθυντής αρμοδίας διευθύνσεως της Κοινότητας, από τα πρόσωπα από τα οποία εγώ συγκρότησα αυτό το Επιστημονικό Συμβούλιο και το οποίο δεν έχει κομματικές ταμπέλες. Και αν δείτε και τα άλλα πρόσωπα, θα δείτε ότι δεν έχουν και αυτοί κομματικές ταμπέλες. Λέγει, λοιπόν, ότι είναι βασική αρχή του Κοινοτικού Δικαίου η ανεξαρτησία των λεγομένων εθνικών ρυθμιστικών αρχών. Εάν οι αρχές αυτές ελέγχονται από οποιονήποτε εκ των ανταγωνιζομένων στην αγορά συμφερόντων, δεν είναι ανεξάρτητες, κυρίες και κύριοι συνάδελφοι."

Το ΠΑΣΟΚ λοιπόν αντιτάχθηκε το 2005 στο να επιλέγονται μέλη ανεξάρτητης αρχής από τους Υπουργούς κι όχι από την Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής. Σήμερα όμως, εισάγεται ακριβώς αυτό, στο οποίο είχε αντιταθχεί ως αντιπολίτευση!

Δεν είναι αλήθεια ότι το Σύνταγμα εμποδίζει να επιλέγονται τα μέλη των νομοθετικά κατοχυρωμένων ανεξάρτητων αρχών από την Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής. Με την ίδια ακριβώς λογική θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι "απαγορεύεται" ο κοινοβουλευτικός έλεγχος στις νομοθετικά κατοχυρωμένες ανεξάρτητες αρχές. Το Σύνταγμα τυποποιεί και "κλειδώνει" ένα minimum θεσμικών εγγυήσεων για την ανεξαρτησία των 5 συνταγματικά προβλεπόμενων αρχών, χωρίς να απαγορεύει να ακολουθούνται οι ίδιες -πρότυπες- διατάξεις του για τις άλλες ανεξάρτητες αρχές. Η επιχειρηματολογία του Συνηγόρου του Πολίτη υποστηρίζει ουσιαστικά ότι μόνο με το άρθρο 101Α του Συντάγματος περιήλθε η επιβαλλόμενη εξαίρεση από την (συνταγματικά προβλεπόμενη) διάκριση των λειτουργιών, ώστε το πολίτευμά μας να υποδεχθεί το φαινόμενο των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών. Αλλά αυτή η επιχειρηματολογία οδηγεί αναπόφευκτα στη σκέψη ότι η λειτουργία του Συνηγόρου και των άλλων ανεξάρτητων αρχών ήταν... αντισυνταγματική μέχρι την Αναθεώρηση του 2001. Πρόκειται για μια προσέγγιση που δεν αντέχει στην συγκριτική συνταγματολογική ανάλυση, εάν παρατεθούν παραδείγματα από άλλες έννομες τάξεις, χωρών στις οποίες δημιουργήθηκε και αναπτύχθηκε η θεσμική καινοτομία των ανεξάρτητων αρχών. Χώρες με πολύ πιο "καθετοποιημένη" διατύπωση κι εφαρμογή της αρχής της διάκρισης των λειτουργιών (όπως οι ΗΠΑ και η Γαλλία) έχουν ανεξάρτητες αρχές χωρίς το Σύνταγμά τους να προβλέπει τίποτε επ' αυτού. Η νομολογία των χωρών αυτών, όταν τέθηκαν αυτά τα ζητήματα, αν και κυμαινόμενη, κατέληξε ότι δεν υπάρχει κανένα συνταγματικό ζήτημα με τη λειτουργία ανεξάρτητων επιτροπών. Αλλά και στις χώρες με νεότερα Συντάγματα, τα οποία -όπως και το δικό μας- προβλέπει την λειτουργία ανεξάρτητων αρχών, ουδέποτε αμφισβήτησαν την σύμφυτη με την έννοια της ανεξάρτητης αρχής σχέση τους με τα Κοινοβούλια. Το ίδιο και στο διοικητικό οικοδόμημα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στο πλαίσιο του οποίου λειτουργούν πολλές ανεξάρτητες υπηρεσίες. Για παράδειγμα ο Ευρωπαίος Επόπτης Προστασίας Δεδομένων, ο οποίος επιλέγεται με κοινή απόφαση Ευρωπαϊκής Επιτροπής και Συμβουλίου ΕΕ, ύστερα από γνώμη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, χωρίς βέβαια να προβλέπει κάτι τέτοιο η Συνθήκη της Ευρωπαϊκής Κοινότητας. 

Συνεπώς, η Κυβέρνηση εάν θέλει να δημιουργήσει μια όντως ανεξάρτητη διοικητικη αρχή κι όχι άλλη μία κρατική υπηρεσία, έχει υποχρέωση να αναγνωρίσει το ρόλο που πρέπει να έχει το Κοινοβούλιο στην επιλογή των μελών και στον έλεγχο ενός τέτοιου μορφώματος. 

Προσλήψεις στο Δημόσιο και Ανεξάρτητες Αρχές

Το σχέδιο νόμου για τις προσλήψεις στο Δημόσιο περιλαμβάνει μια διάταξη (άρθρο 1 παρ. 2 γ) , σύμφωνα με την οποία ο διορισμός του προσωπικού των ανεξάρτητων αρχών θα διενεργείται αποκλειστικώς με διαδικασίες ΑΣΕΠ. Είναι από τις περιπτώσεις που ο στόχος της διαφάνειας μπορεί να οδηγήσει σε σημαντικές στρεβλώσεις, οι οποίες αγγίζουν τα όρια της αντισυνταγματικότητας.

Η περίφημη “ανεξαρτησία” των ανεξάρτητων αρχών σημαίνει πολύ απλά ότι η εκτελεστική εξουσία δεν επιτρέπεται να ασκεί σε αυτές κανενός είδους “διοικητικό έλεγχο”. Ενώ όλα τα υπόλοιπα δημόσια όργανα υπάγονται σε μια πυραμιδωτή διαδοχή διοικητικά ελεγχόμενων που φτάνει μέχρι την κυβερνητική ηγεσία, οι νομοθέτες (συνταγματικοί και κοινοί) αποφάσισαν ότι ορισμένες διοικητικές αρχές πρέπει να εξαιρεθούν από αυτό τον έλεγχο, λόγω της ιδιάζουσας φύσης των αρμοδιοτήτων τους που δεν θα επέτρεπαν πολιτικές παρεμβάσεις της κυβερνώσας πλειοψηφίας (σε τομείς λ.χ. όπως τα  ανθρώπινα δικαιώματα, ο εξορθολογισμός της δημόσιας διοίκησης, η εποπτεία απελευθερωμένων τομέων της αγοράς). Γι' αυτό, όπως θεσμοθετήθηκε η ανεξαρτησία των δικαστών, δημιουργήθηκαν -πλάι στη Δικαιοσύνη- οι ανεξάρτητες αρχές, οι οποίες πολιτικά ελέγχονται μόνο από το Κοινοβούλιο ( το οποίο επιλέγει και τα μέλη τους με βάση την αρχή της ομοφωνίας)  και -φυσικά- οι αποφάσεις τους μπορούν να προσβληθούν δικαστικά ex post facto. 

Η συνταγματική αναγνώριση ορισμένων από τις ανεξάρτητες αρχές (ΑΠΔΠΧ, ΕΣΡ, ΑΔΑΕ, ΑΣΕΠ, ΣτΠ) επιβάλλει στον κοινό νομοθέτη να απέχει από την επιβολή κάθε μορφής διοικητικού ελέγχου στη λειτουργία αυτών των αρχών. Εάν ο κοινός νομοθέτης θεσπίσει λοιπόν μια τέτοια μορφή ελέγχου – πέρα δηλαδή από τον κοινοβουλευτικό κι από τον δικαστικό- σε αυτές τις πέντε ανεξάρτητες αρχές, η σχετική νομοθεσία θα παρεκκλίνει  της συνταγματικής επιταγής για ανεξαρτησία. Επομένως, ένας τέτοιος νόμος θα είναι αντισυνταγματικός.

Υπάρχουν όμως μερικές “περιοχές” της δράσης των ανεξάρτητων αρχών που ενδεχομένως εμπίπτουν στο πεδίο κάποιας μορφής διοικητικού ελέγχου. Για παράδειγμα, ο Ν.3094/2004 ορίζει ότι από την αρμοδιότητα του Συνηγόρου του Πολίτη εξαιρούνται οι ανεξάρτητες αρχές “ως προς την κύρια λειτουργία τους” (άρθρο 3 παρ. 2) . Αυτό σημαίνει ότι ο Συνήγορος μπορεί να εξετάσει μια αναφορά σχετική με μια ανεξάρτητη αρχή, εφόσον το επίμαχο ζήτημα δεν ανάγεται στην “κύρια λειτουργία” της ανεξάρτητης αρχής. Οπότε σε αυτό το σημείο ξεκινά η αναζήτηση περί του τι σημαίνει “κύρια λειτουργία”, αλλά και του εάν η διαμεσολαβητική αρμοδιότητα του Συνηγόρου του Πολίτη και η “έρευνα” που διεξάγει προκειμένου να επιλύσει εξωδικαστικά τις διαφορές κράτους – πολιτη, εμπίπτουν στην έννοια του “ελέγχου” που απαγορεύεται να ασκείται στις ανεξάρτητες αρχές.

Μια τέτοια “περιοχή” διοικητικού ελέγχου της δράσης των ανεξάρτητων αρχών είναι και ο διορισμός του προσωπικού τους. Υπαγόμενες στο νομικό πρόσωπο του Ελληνικού Δημοσίου, οι ανεξάρτητες αρχές θα πρέπει να στελεχώνονται από προσωπικό που επιλέγεται μέσα από τις διαδικασίες του ΑΣΕΠ, σύμφωνα με τη σχετική συνταγματική επιταγή του άρθρου 103 παρ. 7 του Συντάγματος. Αυτό βέβαια σημαίνει ότι μία διοικητική αρχή, το ΑΣΕΠ, παρεμβαίνει σε ένα καθοριστικό ζήτημα για την αποτελεσματική λειτουργία όλων των  άλλων ανεξάρτητων αρχων: την επιλογή του προσωπικού τους! Μέχρι σήμερα, ο νομοθέτης είχε επιτύχει την εξής ισόρροπη λύση, ώστε ούτε να εκτοπίζεται  η συνταγματική αρμοδιότητα του ΑΣΕΠ, αλλά ούτε και να εξοβελίζεται η ευχέρεια της εκάστοτε ανεξάρτητης αρχής να συναποφασίζει για την επιλογή του προσωπικού της: η επιλογή γινόταν από κοινή επιτροπή αποτελούμενη από μέλη του ΑΣΕΠ και μέλη της εκάστοτε ανεξάρτητης αρχής (άρθρο 4 παρ. 1 Ν.3051/2002) Είναι μια διαδικασία που σέβεται την ανεξαρτησία της κάθε αρχής, τηρώντας και την διαφάνεια που εγγυάται η συμμετοχή του ΑΣΕΠ.

Η προτεινόμενη ρύθμιση καταργεί αυτή την “συναρμοδιότητα”, μεταβιβάζοντας την επιλογή στην αποκλειστική σφαίρα ευθύνης του ΑΣΕΠ. Έτσι όμως  επηρεάζεται σοβαρά η συνταγματική ισορροπία που είχε επιτευχθεί με την προηγούμενη λύση. Το ΑΣΕΠ καθορίζει αποκλειστικά την επιλογή του προσωπικού των ανεξάρτητων αρχών, θίγοντας όμως έτσι μια ουσιαστική πτυχή της ίδια της ανεξαρτησίας τους.

Πέρα όμως από τις συνταγματικού δικαίου παρατηρήσεις, υπάρχουν και ενστάσεις που βασίζονται στην επιχειρησιακή αποτελεσματικότητα των ανεξάρτητων αρχών, στοιχείο που αποτελεί εν μέρει και τον λόγο για τον οποίο δημιουργήθηκαν. Οι ανεξάρτητες αρχές δεν είναι (και δεν πρέπει να αντιμετωπίζονται από το νομοθέτη) ως “άλλη μια δημόσια υπηρεσία” όπου θα προσληφθούν όσοι θα επιτύχουν σε έναν δημόσιο διαγωνισμό που διοργανώνει ένας τρίτος. Οι ανεξάρτητες αρχές ιδρύθηκαν για να αποτελέσουν ευέλικτες μονάδες του κράτους δικαίου, οι οποίες παρεμβαίνουν σε κρίσιμους τομείς (εκτός κομματικών παιχνιδιών) και χωρίς την δυσκινησία των κλασικών δημόσιων υπηρεσιών. Ιστορικά, οι πρώτες ανεξάρτητες αρχές  ήταν αποτέλεσμα γονιμοποίησης του θαυμασμού που έτρεφαν οι founding fathers των ΗΠΑ για την διάρθρωση των μεγάλων επιχειρήσεων, αλλά και την μονοκρατορική διοίκηση ορισμένων ευρωπαϊκών κρατιδίων: αποτελεσματικότητα χωρίς γραφειοκρατικες αγκυλώσεις. 

 Η προκήρυξη των θέσεων με αποκλειστικές διαδικασίες ΑΣΕΠ όμως βρισκεται στην αντίθετη κατεύθυνση: "φέρτε τα σούπερ ειδικά μεταπτυχιακά και διδακτορικά σας για να γίνετε ειδικοί επιστήμονες των ανεξάρτητων αρχών". Δεν γίνεται όμως δουλειά έτσι. Οι αρχές αυτές δεν είναι ακαδημαϊκά think tanks και το προσωπικό τους δεν χρειάζεται ούτε “γκουρού”, αλλά ούτε και ανθρώπους που προσπαθούν να βολευτούν στο Δημόσιο εξαργυρώνοντας τις εκκεντρικές σπουδές και την εξεζητημένη θεωρητική τους κατάρτιση. Το προσωπικό των ανεξάρτητων αρχών πρέπει να είναι “ράμπο”, όχι “δημόσιοι υπάλληλοι”. Πρέπει να έχει προϋπηρεσία στην πραγματική ζωή, όχι μόνο σε πανεπιστημιακές βιβλιοθήκες. Οι ελληνικές ανεξάρτητες αρχές έχουν ήδη πάρα πολλούς“γκουρού”, οι οποίοι  λειτουργούν ως βαρίδια ως προς την αποτελεσματικότητα και την εξυπηρέτηση του πολίτη.  Χρειάζεται να αποκτήσουν και “ράμπο”. Το ΑΣΕΠ δεν είναι ακριβώς το κατάλληλο μέρος για να βρει κανείς αυτούς τους “ράμπο”. Τα μέλη των ανεξάρτητων αρχών, κινούμενα στα fora του τομέα τους, ξέρουν καλύτερα από οποιοδήποτε ΑΣΕΠ τα πρόσωπα που θα υπηρετήσουν καλύτερα τους επιχειρησιακούς στόχους τους. Κι αυτό δεν σημαίνει κατ΄ ανάγκη λιγότερη διαφάνεια. 

Γι' αυτό η ρύθμιση της αποκλειστικής αρμοδιότητας του ΑΣΕΠ στην πρόσληψη του προσωπικού των ανεξάρτητων αρχών θα πρέπει να περιοριστεί στο μη επιχειρησιακό και το μη επιστημονικό προσωπικό τους, δηλαδή να αφορά μόνο τους κλασικά διοικητικούς υπαλλήλους (γραμματείς – κλητήρες – καθαρίστριες).  Οι υπόλοιποι πρέπει να επιλέγοναι από κοινή επιτροπή μελών ΑΣΕΠ και ανεξάρτητης αρχής. Σημειωτέον ότι η διάκριση ανάμεσα σε επιστημονικό και λοιπό προσωπικό δεν είναι αυθαίρετη, αλλά προβλέπεται και από το άρθρο 101Α του Συντάγματος.

"Αντισυνταγματική" η αποπομπή Ζορμπά;

Με το θέμα αυτό είχα ασχοληθεί διεξοδικά και πέρσι.

Το Σύνταγμα λέει ότι απαγορεύεται η "ανάθεση διοικητικών καθηκόντων σε δικαστικούς λειτουργούς", χωρίς να διακρίνει  ανάμεσα σε "εν ενεργεία" ή "επί τιμή", διάκριση που παίζει ρόλο γιατί κατά το άρθρο 88 παρ. 1 του Συντάγματος "οι δικαστικοί λειτουργοί [...] είναι ισόβιοι". Άρα είτε είναι "εν ενεργεία" είτε είναι "επί τιμή" και πάλι κατά το άρθρο 89 παρ. 3 απαγορεύεται η ανάθεση σε αυτούς διοικητικών καθηκόντων. 

Όμως το Σύνταγμα έχει και τη διάταξη του άρθρου 89 παρ. 2 που λέει ότι "κατ΄' εξαίρεση επιτρέπεται στους δικαστικούς λειτουργούς να [...] μετέχουν σε συμβούλια ή επιτροπές που ασκούν αρμοδιότητες πειθαρχικού, ελεγκτικού ή δικαιοδοτικού χαρακτήρα καθώς και σε νομοπαρασκευαστικές επιτροπές, εφόσον η συμμετοχή τους αυτή προβλέπεται ειδικά από νόμο".

Και εδώ αρχίζει η ανάλυση που είχα κάνει πέρσι για το θέμα. 

Ουδέποτε βοήθησε στο διάλογο η  επιλεκτική ανάγνωση του Συντάγματος (για "αντισυνταγματικό κόλπο" μιλούν ΤΑ ΝΕΑ), τη στιγμή μάλιστα που τόσο εύκολα μπορεί να καταδειχθεί ότι αυτή εξυπηρετεί αντιπολιτευτικούς σκοπούς.

Ωστόσο, διαφορετικό είναι το ζήτημα σχετικά με το ποιος μπορεί να μπει επικεφαλής σε αυτήν την επιτροπή και διαφορετικό το κατά πόσον η ΕΑΚΝΕΑΕΔ επιτρέπεται να υποβιβαστεί από ανεξάρτητη διοικητική αρχή σε υπηρεσία του υπουργείου οικονομικών, όπως ήταν και πριν το 2005. 

Βιβλίο: Οι ανεξάρτητες αρχές στη σύγχρονη δημοκρατία

Με μεγάλη ανυπομονησία περίμενα την έκδοση αυτού του μικρού βιβλίου, το οποίο περιέχει τις εισηγήσεις του νομικού συμποσίου που έγινε πέρσι με αυτόν τον τίτλο στο Μέγαρο Μουσικής. 

Στο πλαίσιο αυτής της εκδήλωσης και ειδικά στην ομιλία της τότε προέδρου της Βουλής κας Άννας Μπενάκη που περιέχεται στον τόμο, ορισμένοι διέγνωσαν  την πρόθεση της κυβέρνησης να προσπαθήσει να “ελέγξει” τις ανεξάρτητες αρχές. Ουσιαστικά αυτή η ομιλία της προέδρου έδωσε αφορμή και στην Εθνική Επιτροπή των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου να εκδώσει μια απόφαση σχετικά με τον έλεγχο  των ανεξάρτητων αρχών στη σύγχρονη δημοκρατία.

Το βιβλίο λοιπόν περιέχει, εκτός από την ομιλία της τ. προέδρου:

- τις εισηγήσεις των  τότε πέντε επικεφαλής των συνταγματικά ανεξάρτητων αρχών (ΑΠΔΠΧ, ΕΣΡ, ΣτΠ, ΑΣΕΠ, ΑΔΑΕ σ.σ. από αυτούς ο μόνος που απήλθε ήταν ο κ. Γουργουράκης της ΑΠΔΠΧ), 

-μια βαρύνουσα εισήγηση του κ. P.Hustinx, Ευρωπαίου Επόπτη Προστασίας Δεδομένων, 

-ένα ενδιαφέρον κείμενο του τέως Συνηγόρου του Πολίτη του Κοσόβου (στα αγγλικά),

-ένα εισαγωγικό κείμενο του κ. Νίκου Φραγκάκη, ο οποίος επιμελείται και την έκδοση, 

-την σημαντική τοποθέτηση του καθηγητή κ. Σπύρου Σημίτη, ο οποίος μας διαφώτισε σχετικά με αντίστοιχες εξελίξεις στην Γερμανία, 

-τις ενδιαφέρουσες απόψεις του καθηγητή κ. Νίκου Αλιβιζάτου, ο οποίος υπήρξε και στο παρελθόν μέλος δύο  ανεξάρτητων αρχών (ΕΣΡ και ΑΠΔΠΧ)

-ένα εξαιρετικό κείμενο του συνταγματολόγου και σήμερα βουλευτή επικρατείας του ΠΑΣΟΚ κ. Γ. Παπαδημητρίου

- και τις δύο ομιλίες των “απαραίτητων” κ.κ. Καθηγητών Παυλόπουλου και Βενιζέλου, οι οποίοι έφεραν λίγη περισσότερη “πολιτική” στην κουβέντα.

Ως επίμετρο προστέθηκε κι ένα κείμενο του τ. προέδρου ΑΠ κ. Ματθία, το οποίο είχε δημοσιευθεί τον καιρό της επίθεσης της κυβέρνησης και του εισαγγελέα του Αρείου Πάγου στο θεσμικό πλαίσιο της προστασίας προσωπικών δεδομένων, τον περασμένο Δεκέμβριο.

Ήταν ένα εξαιρετικά ενδιαφέρον συνέδριο και θυμάμαι να κρατάω σημειώσεις μανιωδώς σε ένα μπλοκάκι, προσευχόμενος να δημοσιευθεί σύντομα ο πολυαναμενόμενος μικρός τόμος. Από τις εισηγήσεις μου έκαναν ιδιαίτερη εντύπωση:

-η επιλογή του κ. Hustinx να μιλήσει για το θέμα της αποτελεσματικότητας των ανεξάρτητων αρχών, μολονότι η “εσωτερική” συζήτηση στην Ελλάδα αναλίσκεται ακόμη στη δικαιοπολιτική αναζήτηση της έννοιας και της σκοπιμότητας της "ανεξαρτησίας".

-Αυτό ουσιαστικά επισήμανε και ο κ. Σπύρος Σημίτης, υπογραμμίζοντας τον διαβουλευτικό - λειτουργικό ρόλο των Αρχών και υποστηρίζοντας ότι οι κανονιστικές-εκτελεστικές τους αρμοδιότητες δεν είναι το προέχον στοιχείο, σε σχέση με την πειθώ.

-Από τους προέδρους των Αρχών, ο πιο ενδιαφέρων ήταν ο κος Βέης του ΑΣΕΠ, με μια ολοζώντανη παρουσίαση, παρά το ελαφρώς αδιάφορο σε μένα θέμα. Οι υπόλοιποι ήταν άχρωμοι  αν όχι και απογοητευμένοι.

-Ο κ. Παπαδημητρίου έθεσε επίσης το ζήτημα της “θεσμικής ευπρέπειας”, ενός  όρου που νομίζω ότι περιγράφει με ακρίβεια την νομικά χαλαρή υποχρέωση για σεβασμό των Αρχών από το υπουργικό συμβούλιο. 

Ένα χρήσιμο έργο που εμβαθύνει το διάλογο για το ρόλο των ανεξάρτητων αρχών σήμερα.

H Αυριανή καταγγέλλει τις ανεξάρτητες αρχές για "προστασία εγκληματιών"!

Κείμενο από το πρωτοσέλιδο της Αυριανής (5.5.08): "Ιδιότυπη ασυλία στους πάσης φύσεως εγκλημτίες

εξασφαλίζουν οι λεγόμενες ανεξάρτητες αρχές που έχουν στήσει ένα νομοθετικό πλέγμα που καθιστά απαγορευτική

την προστασία του πολίτη από βιαστές, παιδεραστές, ληστές, απατεώνες ακόμα και από δοοφόνους, Με πρόσχημα

την δήθεν προστασία των προσπωικών δεδομένων απαγορεύουν την δημοσιοποίηση στοιχείων βιαστών και άλλων

εγκληματιώνακόμα κι αν αυτοί είχαν εγκλεισθεί στον Κορυδαλλό για ατιμωτικά αδικήματα. Αποτέλσαμα αυτής της

κατάστασης είναι οι ίδιοι αυτοί εγκληματίες όταν αφήνονται ελεύθεροι να επαναλαμβάνουν τα ίδια αδικήματα ενώ η 

κοινωνία δεν μπορεί να προστατευθεί αφού δεν γνωρίζει το ποιόν τους."

Τροποποίηση ν.2472/1997 (Δεκέμβριος 2007):

άρθρο 2(β)

 "Ειδικά για τα σχετικά με ποινικές διώξεις ή καταδίκες δύναται να επιτραπεί η δημοσιοποίηση μόνον από την εισαγγελική αρχή για τα αδικήματα που αναφέρονται στο εδάφιο β' της παραγράφου 2 του άρθρου 3 με διάταξη του αρμόδιου Εισαγγελέα Πρωτοδικών ή του Εισαγγελέα Εφετών, εάν η υπόθεση εκκρεμεί στο Εφετείο. Η δημοσιοποίηση αυτή αποσκοπεί στην προστασία του κοινωνικού συνόλου, των ανηλίκων, των ευάλωτων ή ανίσχυρων πληθυσμιακών ομάδων και προς ευχερέστερη πραγμάτωση της αξίωσης της Πολιτείας για τον κολασμό των παραπάνω αδικημάτων."

άρθρο 3

"Οι διατάξεις του παρόντος νόμου δεν εφαρμόζονται στην επεξεργασία δεδομένων η οποία πραγματοποιείται:

α) από φυσικό πρόσωπο για την άσκηση δραστηριοτήτων αποκλειστικά προσωπικών ή οικιακών,

β) από τις δικαστικές – εισαγγελικές αρχές και τις υπηρεσίες που ενεργούν υπό την άμεση εποπτεία τους στο πλαίσιο της απονομής της δικαιοσύνης ή για την εξυπηρέτηση των αναγκών της λειτουργίας τους με σκοπό τη βεβαίωση εγκλημάτων, που τιμωρούνται ως κακουργήματα ή πλημμελήματα με δόλο και ιδίως εγκλημάτων κατά της ζωής, κατά της γενετήσιας ελευθερίας, της οικονομικής εκμετάλλευσης της γενετήσιας ζωής, κατά της προσωπικής ελευθερίας, κατά της ιδιοκτησίας, κατά των περιουσιακών δικαιωμάτων, παραβάσεων της νομοθεσίας περί ναρκωτικών, επιβουλής της δημόσιας τάξης, ως και τελουμένων σε βάρος ανηλίκων θυμάτων."

Αιτιολογική έκθεση:

"... εναρμονίζεται το θεσμικό πλαίσιο των αρμοδιοτήτων των εισαγγελικών-δικαστικών αρχών, με σκοπό την απρόσκοπτη άσκηση των καθηκόντων τους (...) στη βεβαίωση τέλεσης εγκληματικών συμπεριφορών (κακουργημάτων και πλημμελημάτων που τελούνται με δόλο). Ιδιαίτερα δε εκείνων που αναφέρονται στην προστασία έννομων αγαθών ευπαθών ομάδων (...) ευαισθητοποιείται δε και συγκινείται η κοινή γνώμη από την τέλεσή τους".

Η ανεξαρτησία δεν αρκεί!

Η παραίτηση του Προέδρου, του Αντιπροέδρου και τεσσάρων μελών της Αρχής Προστασίας Προσωπικών Δεδομένων που υποβλήθηκε χτες, αποτέλεσε, σύμφωνα με τις δηλώσεις τους, μια συμβολική κίνηση διαμαρτυρίας για την απαξίωση του θεσμού της Αρχής από πράξεις εισαγγελικών λειτουργών και τη φερόμενη χρησιμοποίηση του συστήματος καμερών κατά την πορεία της 17^ης Νοέμβρη.

Το στοιχείο που υπερτονίζεται σε αυτήν την παραίτηση είναι η έλλειψη σεβασμού στην συνταγματικά κατοχυρωμένη Αρχή, ένα επιχείρημα που επίσης διαδηλώθηκε με τη σκληρή απάντηση της Αρχής στην εγκύκλιο του Εισαγγελέα του Αρείου Πάγου περί επιτρεπόμενης χρήσης φορητών καμερών από αστυνομικά όργανα. Η Αρχή αυτοπροτείνεται ως το μόνο συνταγματικό όργανο με την αρμοδιότητα για τη διασφάλιση του ατομικού δικαιώματος της προστασίας προσωπικών δεδομένων (άρθρο 9Α του Συντάγματος), την στιγμή όμως που το ίδιο το άρθρο 25 του Συντάγματος αναφέρει ότι "όλα τα κρατικά όργανα υποχρεούνται να διασφαλίζουν την ανεμπόδιστη και αποτελεσματική άσκηση" των ατομικών δικαιωμάτων. Και τη στιγμή που ουδέποτε ασχολήθηκε με το ζήτημα των φορητών καμερών, ούτε όταν πληροφορήθηκε για το σχετικό αίτημα, πράγμα για το οποίο όφειλε να είχε αποφανθεί αμέσως και αυτεπαγγέλτως.

Σε πέντε λέξεις του Συντάγματος («αποτελεσματική άσκηση των ατομικών δικαιωμάτων») συμπυκνώνεται η καρδιά της παθογένειας της Αρχής Προστασίας Δεδομένων: δεν κατόρθωσε στη συγκεκριμένη περίπτωση να επιβεβαιώσει, όχι πια την ανεξαρτησία της, αλλά την αποτελεσματικότητά της.

Η Αρχή Προστασίας Δεδομένων είχε την ευκαιρία να αποδείξει πάμπολλες φορές ότι ούτε εκτελεί εντολές πλειοψηφιών που την διόρισαν, αλλά ούτε κλείνει τα μάτια σε παράνομες πρακτικές της Διοίκησης ή ιδιωτικών μεγα-εξουσιών, όπως οι Τράπεζες, οι εταιρίες τηλεπικοινωνιών, τα μ.μ.ε. και η βιομηχανία της ιδιωτικής ασφάλισης και της υγείας.

Ο ίδιος ο πρώην Πρόεδρος της Αρχής, ο κ. Δημήτριος Γουργουράκης απέρχεται διατηρώντας αλώβητη τη φήμη ενός πραγματικά αδέκαστου ανθρώπου και ενός αμερόληπτου ανώτατου δικαστικού λειτουργού. Επί των ημερών του, μάλιστα, η Αρχή στελεχώθηκε με ακόμη περισσότερο υψηλού επιπέδου επιστημονικό προσωπικό, ενώ επιλύθηκαν ορισμένα βασικά ζητήματα υποδομών, χωρίς βέβαια αυτό να σημαίνει ότι δόθηκαν λύσεις σε όλα τα προβλήματα ή ότι όλες ήσαν επιτυχείς.

Αυτό άραγε σημαίνει ότι μόνο τα 6 μέλη της Αρχής που παραιτήθηκαν ήταν οι φορείς της ανεξαρτησίας της, ενώ για τα υπόλοιπα 8 που παρέμειναν θα πρέπει να διατηρεί κανείς επιφυλάξεις, μόνο και μόνο επειδή δεν ακολούθησαν στην έξοδο; Σε καμία περίπτωση.

Η ανεξαρτησία της Αρχής κατοχυρώνεται από το Σύνταγμα, το κοινοτικό, το ευρωπαϊκό διεθνές και το εσωτερικό δίκαιο όχι ως αυτοσκοπός, αλλά προκειμένου η κρατική υπηρεσία που είναι αρμόδια για τη διασφάλιση της προστασίας δεδομένων να λειτουργεί με όσο το δυνατόν μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα, ανεπηρέαστη από συγκυριακούς πολιτικούς συσχετισμούς και αδέσμευτη από πάσης φύσεως μονομερή συμφέροντα. Η ανεξαρτησία της Αρχής αποτελεί, λοιπόν μία μόνο συνιστώσα προκειμένου να πραγματώνει τον λόγο ύπαρξής της. Άλλες συνιστώσες είναι ο υλικοτεχνικός εξοπλισμός, η επάνδρωση με επαρκές ανθρώπινο δυναμικό, η παρακολούθηση και συνδιαμόρφωση των διεθνών εξελίξεων μέσω της συμμετοχής σε υπερ-εθνικές πλατφόρμες αλλοδαπών Αρχών Προστασίας Δεδομένων και, βεβαίως μια παιδευτική, δυναμική και πειστική επικοινωνιακή πολιτική για τη μετάδοση και την εμπέδωση των αξιών που καλείται να διασφαλίσει στην κοινωνία.

Η πραγματική επιτυχία και η αποτελεσματικότητα της Αρχής δεν εξαρτάται, δηλαδή, τελικά, από το πόσο αυστηρά θα είναι τα πρόστιμα ή από το αν οι αποφάσεις τις είναι τυπικά «νομικά δεσμευτικές» ή όχι. Είδαμε μία απολύτως νομικά δεσμευτική απόφαση της Αρχής για τις κάμερες να φέρεται ότι παραβιάζεται ασύστολα. Γιατί; Μα, γιατί η Αρχή επαναπαύθηκε στο ότι ο νόμος προβλέπει την «εκτελεστότητά» της. Δεν αρκεί όμως αυτό: χρειάζεται και να πείσεις ότι η απόφαση είναι ορθή και ότι όποιος την παραβιάζει κουρελιάζει τα ατομικά δικαιώματα, καταπατά το Σύνταγμα, περιφρονεί, όχι την Αρχή ή την νομιμότητα, αλλά τους ίδιους τους πολίτες, τόσο ως άτομα, αλλά και ως κοινωνικό σύνολο. Και ότι εκθέτει διεθνώς την Ελλάδα, αφού δεν τηρεί τις δεσμεύσεις της στο Ευρωπαϊκό γίγνεσθαι. Αυτό το μήνυμα, η Αρχή απέτυχε να το μεταδώσει, γι’ αυτό και οι φερόμενοι ως παραβάτες δεν υπέστησαν κανενός είδους θεσμική αποδοκιμασία.

Μια άλλη Αρχή, ο Συνήγορος του Πολίτη, δεν εκδίδει «εκτελεστές» αποφάσεις, αλλά από τα στατιστικά φαίνεται ότι η Διοίκηση συμμορφώνεται σε ένα ποσοστό 80% με τα Πορίσματα και τις συστάσεις του. Γιατί; Μα, γιατί χρησιμοποιεί μια ρητορική και μια επιστημονική και νομική θεμελίωση που πείθει, παρ’ όλο που οι οδηγίες του δεν είναι τυπικά «δεσμευτικές». Και εδώ η ανεξαρτησία του Συνηγόρου δεν είναι αυτοσκοπός, αλλά ένα μέσο που εξυπηρετεί έναν επικοινωνιακό και έναν ουσιαστικό σκοπό: η πειστικότητα του Συνηγόρου οφείλεται στο ότι δεν εξυπηρετεί συμφέροντα, αφού δεν υπακούει στις εντολές κάποιων «ανώτερων», αλλά, ως ανώτατο όργανο, αποφαίνεται με μόνο άξονα την νομιμότητα και τις αρχές της ορθής διοικητικής συμπεριφοράς.

Ποιος είναι λοιπόν ο σκοπός της ανεξαρτησίας; Κανείς άλλος, εκτός από την αποτελεσματικότητα, την επίτευξη του σκοπού για τον οποίο υπάρχει αυτή η δημόσια υπηρεσία. Όλοι θυμόμαστε ότι ο κ. Δαφέρμος, πρώτος Πρόεδρος της Αρχής, χρησιμοποιούσε άφοβα όλα τα μέσα ενημέρωσης που του έδιναν βήμα, προκειμένου να επι-κοινωνήσει το μήνυμα και τις αξίες που είχε κληθεί να διαφυλάξει. Χωρίς να παραβλέπουμε ότι η κυβερνητική πλειοψηφία που διόρισε τον κ. Δαφέρμο ήταν σαφέστατα με το μέρος του εξ αρχής, η παρουσία αυτού του άκρως επικοινωνιακού Προέδρου, στα πρώτα χρόνια λειτουργίας της Αρχής, είχε αποτελέσματα, με την έννοια ότι ο κόσμος έμαθε, αν και μέσα από μία δημόσια αντιπαράθεση που στην πραγματικότητα δεν έγινε (υπόθεση ταυτοτήτων), ότι υπάρχει ένα δικαίωμα που λέγεται "προστασία προσωπικών δεδομένων".

Αυτό που λείπει σήμερα από την Αρχή, αν και το έχουν κατακτήσει άλλες Αρχές, είναι να λειτουργήσει περισσότερο ως ένας Ρυθμιστής και ένα forum Διαβούλευσης και λιγότερο ως μια Επιτροπή Σοφών. Να δίνει λύσεις, όχι να εκτοξεύει θεωρητικές απαγορεύσεις που δεν μπορούν να έχουν καμία πρακτική εφαρμογή. Όταν στριμώχνεις τον άλλο απορρίπτοντας τα πάντα, είναι αυτονόητο ότι θα αναζητήσει αλλού τον σύμμαχο που θα του υποδείξει την ισόρροπη λύση.

Η Αρχή πρέπει να αφουγκραστεί καλύτερα τα κοινωνικά αιτήματα, ανάμεσα στα οποία είναι μερικές φορές και η δημόσια ασφάλεια, χωρίς να διαβάζει μονοδιάστατα και εξ καθέδρας το νόμο. Ο ρόλος της Αρχής είναι διαμεσολαβητικός, ανάμεσα στην κοινωνία των πολιτών και τις ιδιωτικές και δημόσιες εξουσίες και ως εκ τούτου, οι «άρχοντες» των προσωπικών δεδομένων έχουν την υποχρέωση να ακολουθήσουν ακόμη και στρατηγικές στον διάλογό τους με τους κρατούντες. Να καλέσουν σε σύμπραξη τις Μη Κυβερνητικές Οργανώσεις για τις ατομικές ελευθερίες. Να παρέμβουν σε δίκες που έχουν επιπτώσεις στην προστασία προσωπικών δεδομένων. Να εξηγήσουν με πιο πειστικό τρόπο στους κρατούντες αυτό που οφείλουν κάθε φορά να λαμβάνουν υπόψη.

Ένας πολύ σημαντικός «ηγέτης» της προστασίας προσωπικών δεδομένων, ο κ. Peter Hustinx, ο Ευρωπαίος Επόπτης Προστασίας Δεδομένων, γνωρίζει πολύ καλά την επικοινωνιακή στρατηγική και την πολιτική που πρέπει να εφαρμόσει για να πείσει τα ευρωπαϊκά όργανα να σέβονται τουλάχιστον τη μέση οδό, προτείνοντάς τους ο ίδιος τις πρακτικές λύσεις. Είναι χαρακτηριστικό ότι σε όλα τα σχετικά έγγραφά του τονίζει ότι η αποτελεσματική καταπολέμηση του εγκλήματος πάει χέρι – χέρι με την προστασία προσωπικών δεδομένων, δεν έρχονται σε σύγκρουση. Ως παράδειγμα, αναφέρει συχνά έναν νομικό κανόνα που λέει ότι δεν μπορείς να επεξεργάζεσαι προσωπικά δεδομένα, αν αυτά δεν είναι ακριβή. Πόσο πιο αποτελεσματική, πράγματι, αλλά και δίκαιη θα ήταν η δουλειά της αστυνομίας, αν χρησιμοποιούσε μόνο ακριβείς πληροφορίες και αγνοούσε όλες τις άλλες. Και πόσο ανακριβείς – και καταστροφικές για τα άτομα- μπορεί να αποδειχθούν οι πληροφορίες, όταν συλλέγονται σε ένα ακατάλληλο «φόντο» όπως μια θεσμοθετημένη διαδήλωση για τον εορτασμό της εξέγερσης του Πολυτεχνείου, η συμμετοχή στην οποία, από μόνη της ως πληροφορία, δεν έχει απολύτως καμία χρησιμότητα για την καταπολέμηση του εγκλήματος.

Η προστασία προσωπικών δεδομένων, λοιπόν, δεν είναι η αποθέωση του ατομικισμού, όπως ακούγεται από διάφορες πλευρές. Είναι μια συνταγματική ελευθερία που προσλαμβάνει την διάσταση ενός κοινωνικού δικαιώματος, το οποίο αφορά το σύνολο μιας κοινωνίας που θέλει να ισχυρίζεται ότι παραμένει δημοκρατική.

Κατά τη γνώμη μου, υπάρχουν ακόμη πολλά να κατακτηθούν στον τομέα των ατομικών ελευθεριών, όχι πια στην θεωρία και τις διακηρύξεις, αλλά στην πράξη και την εξεύρεση ισορροπιών. Μακάρι η παραίτηση αυτή να έχει ως αποτέλεσμα τον διορισμό ικανότερων προσώπων στις θέσεις των μελών της Αρχής, η οποία εκτός από ανεξάρτητη οφείλει να καταστεί και κοινωνικοπολιτικά αποτελεσματική.